用税法理论分析破产企业所欠税款与破产债权分配顺序的不合理性/刘汉江

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 16:51:45   浏览:8877   来源:法律资料网
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用税法理论分析破产企业所欠税款与破产债权分配顺序的不合理性

靖江市人民法院 刘汉江


我国破产法第三十七条第二款规定:“破产财产优先拨付破产费用后,按照下列顺序清偿:(一)破产企业所欠职工工资和劳动保险费用;(二)破产企业所欠税款;(三)破产债权”,该条规定了企业所欠税款优先于破产债权受偿。在企业财产足以同时清偿税款和破产债权的时候,所产生的问题并不明显,反之,当不能同时清偿时,就有可能带来税款得以清偿而债权人的利益得不到保护。下面笔者就从多个角度谈谈规定破产企业所欠税款与破产债权先后顺序的不合理性。
一、从税法上的“可税性”谈该顺序的不合理性
税收在各国财政收入中的至尊地位,已使现代国家成为名副其实的“税收国家”。由于国家征税直接影响到相关主体财产权的损益,关系到国家能力的强弱和国家行为的合法性,甚至在一定时期会严重影响民生与国计,因而不可不慎。征税要考虑经济上的可能性与可行性,税法原理上称之为“经济上的可税性”,征税还必须考虑其法律上的合理性与合法性,称之为“法律上的可税性”,征税是否合理,不仅应看经济上的承受能力,还应看征税是否平等,是否普遍等。征税是否合法,不应仅看是否符合狭义上的制定法,而且更应看是否合宪,是否符合民意,是否符合公平正义的法律精神。根据国内外的立法实践及税法原理,在国家确定征税范围时,主要考虑的是两个基本的因素:即收益性和公益性,是这两个因素决定了国家对某个主体及其某个行为是否应当征税,即他们决定了某个课征对象是否具有可税性。从各国税法在确定征税范围的共性方面,不难抽象出一个共同点,这就是收益性(他在很多情况下与“营利”性密切相关)。邓小平同志指出:“走社会主义道路,就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的:一部分地区有条件发展先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展地区,最终达到共同富裕。如果富的愈来愈富,穷的愈来愈穷,两极分化就会产生而社会主义制度不仅应该而且能够避免两极分化,解决的办法之一就是先富起来的地区多交点利税,支持贫困地区的发展。”邓小平同志的一番话从一个侧面说明税收活动实际上是对社会财富的分配和再分配。因此,只有当存在收益时,才能存在收益的分配问题,同时,也只有存在收益,在理论上才可能有纳税能力,而只有向有纳税能力的人课税时,这种课税才是合理的,同时,也才是合法的,从而也是可税的。破产企业在破产时一般都是因经营亏损,资不抵债,根本谈不上其有收益,根据以上税法理论,如果再对其征收税款,显属不合理,即使是征收所欠税款,因公平原则是税收的基本原则,该原则最重要的一点就是要求国家征税要使纳税人承受的负担与其经济状况相适应,其目的是在社会的全体人民之间比较公平地分配社会的收入与财富,因此再向破产企业征收所欠税款,既不符合税收原则,也不符合税收目的。
二、从税收法律关系来看该顺序的不合理性
1、税收的本质
社会契约论认为,国家起源于原初状态下的人们相互缔结的契约;当国家作为一个政治实体产生以后,人民与国家又缔结了一个规定彼此基本权利义务的契约,这就是宪法,其中有关税收的条款,可以认为是人民与国家之间的“税收契约”。西方以社会契约论为基础的税收本质理论主要有交换说和公共需要论。交换说认为税收是人民获得国家保护所应付出的代价;国家征税和人民纳税是一种权利和义务的相互交换,通过这种“自愿”进行的交换,不仅社会资源得到充分、有效地利用,而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足,从而在对方的价值判断中得到较高的评价。公共需要论则认为,由于人民对“公共物品(或服务)”的需要——“公共需要”无法通过“私人生产部门”来满足,只能由“国家和政府”作为集体的代表来承担公共物品生产者的责任,其资金即通过税收制度来筹措。
马克思主义的国家学说和国家分配论则认为,国家起源于阶级斗争,是阶级矛盾不可调和的产物,是阶级统治、阶级专政的工具;税收就是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式;税法则是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。虽然,马克思也指出“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切(即税收——引者注),又或直接或间接地为处于社会成员地位的这个生产者谋福利。”我们从中也可以看出纳税人和国家在某种意义上的权利义务的对应。但是,在过分强调税收的“政权依据”及其“强制性”和“无偿性”特征的情况下,纳税人的义务被“充分”强调,而与其形成巨大反差的是国家的“义务”被弱化,甚至忽略;导致了在税收活动中纳税人与国家(及其税收征管职能部门)法律地位的极度不平等。
经过比较,可以发现,马克思主义税收学说始终是从“国家本位”,即国家需要的角度来阐述税收的缘由,从而说明税法的本质;而交换说和公共需要论却主要是从“个人本位”,即人民需要的角度,并结合国家提供公共需要的职能来说明税收的起源和本质,而税法不过是以人民的授权为前提,将其意志法律化的结果,从而保证其对公共服务的需要能够得到持续的、有效的满足。由此来看,后者应该更符合我国“人民当家作主”和“人民主权国家”的实质。所以,在“人民主权国家”思想总的指导下,贯之以社会契约论中的合理因素——契约精神,笔者将税收概念定义为:税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入,从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动,该活动的依据就是国家与人民订立的“税收契约”,本质是国家与人民之间权利和义务的相互交换。
2、税收法律关系体现公平价值与平等原则
契约精神作为一个高度抽象的范畴,包括了自由、公平和人权等价值内涵。由于前述原因,传统税法学显现出“不平等”、“强调义务”等明显表征,对税法之本质偏差较大,故笔者提取出契约精神内涵中对传统税法学具有根本改良意义的公平价值加以探讨;而公平价值在税法中的具体体现就是平等原则。
税收活动与国家的产生相伴相随,并且直接涉及人民与国家之间最基本的权利义务关系,与人民和国家之间其他的行为相比,税收或税法对契约精神的贯彻应当更为直接和深刻。
税收法律关系可以概括为以三方主体间的四种法律关系组成的两层结构。三方主体是指纳税主体、国家和征税机关;四种法律关系是指税收宪法性法律关系(③)、国际税收分配法律关系(④)、税收征纳法律关系(①)和税收行政法律关系(②);其中,①②构成第一层,是人们通常所认识的税收法律关系,③④构成第二层,是潜在的、深层次的,也是往往被人们所忽视的税收法律关系。下面,笔者就第一层税收法律关系分析其中的公平价值和平等原则。
1.税收征纳法律关系。现在越来越多的学者赞同将税收征纳法律关系的基本性质界定为一种公法上的债权债务法律关系。这就已经是对传统税法学认为的“纳税人又称为义务主体,征税机关又称为权利主体”观点的突破。纳税人因其公法上债务的清偿——纳税,不仅享有要求查询和对纳税信息保密等程序上的权利,还享有因还付金、超纳金和误纳金而产生的还付请求权等实体性权利;征税机关同时也就负有相应的程序义务和实体义务。
既然是一种(来源于民法上的)债权债务关系,尽管其具有公法性质,但也不可避免地内涵有“平等”的因素。但是到此为止,我们只是解释了税收法律关系表面上或形式上的平等性,至于其本质上的、深层次的平等性,还有待于笔者在税收行政法律关系中阐明。
2.税收行政法律关系。税收行政法律关系是税法与行政法的交叉领域;在日常的税收活动中,如果不考虑税法的宏观调控职能的话,税法的行政法属性更为明显。而在行政法领域,早就有学者对“行政法律关系主体法律地位不平等性”提出了质疑,主张应当“确立行政法中公民与政府的平等关系”;甚至已有学者直接就纳税人与税务机关法律地位的平等性问题作出了理论尝试。
实际上,行政法学者的讨论对我国传统的“命令与服从”的行政模式也提出了极大的挑战,向“服务与合作”观念的转变同时也说明了在行政法领域引入“契约精神”的可能甚至必要。有的行政法学者就论证了“行政法领域存在契约关系的可能性”。还有的学者认为,在市场经济条件下,契约精神不仅在社会经济生活领域,而且在国家行政管理领域也体现得最为充分和浓重;基于对市场经济秩序维护的可变性需求,随着契约原则的普遍贯彻和契约精神的扩张,通过“社会合意”建构国家行政管理体制是历史的必然选择。毋庸质疑,税收行政法律关系作为行政法律关系的一种,必然也属于为契约精神所渗透的范围。
概言之,人民根据宪法性税收条款,同意并实际让渡其自然财产权利的一部分给国家,正是为了使国家(通过政府)能够运用集体力量来保护人民所有的更为重要的其他权利;而人民实际上在因这种保障而产生的稳定、有序的社会秩序状态中获得了比其转让给国家的利益更多的补偿——即获得了公共需要的满足,并为人民创造更多的利益、争取更广泛的权利提供了前提条件。同时,从资源的有效利用的角度来看,人们原本是分别运用自己独自的力量来专门保护也只能保护自己的,这部分力量成为人们必要的利益支出的一部分,但这种保护并不一定就是有效的;税收使得人们用于自我保护力量消耗的那部分利益集中起来汇合成为集体力量;更何况,这一集体力量还发挥了远远超过“保护”的作用——即成为满足公共需要的来源。因此,集中起来的资源就比分散于纳税人手中的资源能够得到更充分、有效地利用。税收的交换学说就很能够说明这种权利和义务在纳税人和国家之间的双向流动。
笔者认为,税收法律关系的债权债务关系性质以及税法的公平价值的根本内容就在于:经由宪法的形式,国家和纳税人根据税收法定主义,通过“税收法律”(以及作为中间主体的征税机关)建立其相互之间以征税和纳税为外在表现形态、而以满足和要求“公共需要”为内在本质内容的权利义务关系;这一关系所内涵的“契约精神”要求在调整纳税人分别与征税机关和国家之间的关系时必须贯彻和体现“公平价值”以及“平等原则”。因此,就税收征纳关系来讲,企业所欠税款应该将其看作一种企业与国家之间形成的债权债务关系,该债权债务关系与企业和其他人(法人、自然人)形成的债权债务关系不应当有所区别,因此,在破产财产分配时,不应当规定先后分配顺序。
综上所述,笔者认为,对于破产企业的所欠税款,国家应该采取适当措施,予以减免,在没有减免依据的情况下,也不应该规定其与破产债权的先后分配顺序,只能与破产债权一起参与破产财产分配。


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铜川市人民政府关于印发加快推进有条件农村居民进城落户工作暂行办法的通知

陕西省铜川市人民政府


铜川市人民政府关于印发加快推进有条件农村居民进城落户工作暂行办法的通知

铜政发〔2010〕48号


各区县人民政府,市新区管委会,市级各工业园区管委会,市政府各工作部门、直属机构:

  《加快推进有条件农村居民进城落户工作暂行办法》已经市政府同意,现予以印发,请遵照执行。

  铜川市人民政府

  二O一O年十月十一日

  加快推进有条件农村居民进城落户工作暂行办法

  第一章 总 则

  第一条 根据《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)和《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》(陕政发〔2010〕26号)精神,结合我市实际,特制订本实施办法。

  第二条 按照科学发展观的总体要求,坚持有偿自愿、综合配套、分类实施、分阶段推进、以小城镇和区县为主的原则,建立农民向城镇转移的体制机制,引导有条件的农村居民特别是有条件的重点群体向小城镇、区县城为主有序转移,享受城镇居民待遇,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,促进城乡资源要素合理流动,探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径,形成科学有序的人口城镇化机制,不断提高城镇化水平,实现城乡统筹协调发展。

  第三条 推进有条件农村居民进城落户工作在市委、市政府统一领导下进行,纳入各区县、市政府各部门年度目标责任考核。

  第四条 各区县是推进有条件农村居民进城落户工作的责任主体。

  第五条 结合全市城乡总体规划、土地利用总体规划,综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素,重点推进农村大中专学生、复转军人、“三投靠”群体(指农村子女投靠父母、夫妻投靠、农村年老父母投靠子女)、农民工、城中村居民等五类人群进城落户,力争到2015年全市非农户籍比重由目前的48.11%上升到59%以上。

  第二章 条 件

  第六条 本市籍农村居民与用人单位签订了劳动合同,有稳定的收入来源和经常住所,且连续参加城镇企业职工基本养老保险达到规定年限,具体为:北市区、南市区(规划区内)缴纳需满3年,宜君县、全市其他乡镇首次缴纳企业基本养老保险的居民。

  第七条 凡在我市工商、税务部门注册开办各类经济实体,经营一年以上者。

  第八条 凡我市农村居民购买商品住房或在城镇有自建房者。

  第九条 凡在我市就读的农村大中专学生,入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民。

  第十条 当年退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官,根据自愿可直接申请转为城镇居民。

  第十一条 “三投靠”群体和失地农民。

  第十二条 异地农村居民在我市工作或生活一年以上的,本着自愿原则,可就近就地转为城镇居民。

  第三章 相关配套机制

  第十三条 建立土地处置机制

  (1)对举家进城落户农村居民自愿退出的宅基地,经区县国土资源部门核准,签订退出合同并办理公证后给予一次性经济补助。对在城市规划区外退出的宅基地原则上复垦为耕地或恢复为林地,不能复垦为耕地或恢复为林地的宅基地,经过批准也可调剂给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的农村居民。复垦为耕地后的宅基地建设用地指标由市、区县政府统一使用,也可以有偿流转。对在城市规划区内退出的宅基地原则上依法征收为国有建设用地,用于城市开发建设。

  (2)对自愿在南北市区各街道办事处举家落户的农村居民,应将其承包地交回集体。对在宜君县和全市各乡镇落户(不含转为国家职工)的,可根据农民自愿,交回承包地或继续耕种、或依法自主流转。选择保留承包地的,不享受城镇居民待遇。

  (3)对举家进城落户农村居民自愿退出的承包地,经区县农业部门或林业部门核准,签订退出合同并办理公证后,依据实际交回(收回)土地面积,按收回当年的农村土地流转费用加农业直补的平均值以10年计算(林地、草地补助标准参照另行计算),每户给予一次性经济补助,主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。

  参与计算的农业直补范围以粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、退耕还林补贴、公益林生态效益补偿为基础,各区县可以根据主导产业发展情况,增加新的直补项目作为计算基数,并每年公布每亩应给予的农业直补资金数量。

  交回(收回)的承包土地,可作为机动地,由集体经济组织依法发包。发包方案应当经过本集体经济组织成员的村民会议或者农户会议三分之二以上成员讨论通过。各区县要积极引导各集体经济组织,积极盘活交回(收回)的土地,促进承包地向经营大户、龙头企业流转,实现规模经营,提高劳动生产率和土地产出水平。

  (4)举家进城落户农村居民退出宅基地的补助资金,由市、县政府在收取的土地出让收入中统筹安排,建设用地指标有偿流转收益主要用于解决进城落户农村居民退出宅基地补助资金的不足。退出承包地的补助资金,由市、县政府用土地出让收入暂付周转,土地继续流转产生收益后,其收益首先应当用于归还市、县政府垫支。补助资金的市、县分担比例按原土地出让收入市县分成比例承担。

  (5)举家进城落户居民凡自愿退出宅基地、交回承包地的,自落户之日起给予3年过渡期,过渡期内退出宅基地、交回承包地即可领取相应补偿。

  (6)家庭部分成员转为城镇居民的,保留其在以后整户转移中获得宅基地、承包地的相应补偿或收益的权利,不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时,退出宅基地、承包地并享受相应待遇。

  第十四条 完善住房保障机制

  (1)将进城的农村居民纳入廉租住房、公共租赁住房等保障性住房范围,不受落户时限限制,实行与城镇居民平等条件、平等轮候,每个家庭只能按其家庭收入和住房状况享受一次保障性住房。各区县要进一步加大廉租住房、公共租赁住房建设力度,规范经济适用住房建设,支持“限价商品房”建设。

  (2)廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房用地指标要占到全市房地产用地指标的30%左右,并纳入年度土地供应计划;一律免收城市基础设施配套费等各项行政事业收费和政府性基金。电力、通讯、市政公用事业等企业要对保障性住房适当减免入网、管网增容等经营性收费。各项税收按照国家规定从低征收。

  (3)鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。

  第十五条 完善就业保障机制

  (1)加大农村居民进城落户就业服务和政策扶持力度,对法定劳动年龄内进城落户的居民全部给予办理《就业失业登记证》。

  (2)对举家进城落户、且享受城镇居民待遇的“零就业家庭”,以社会公共管理类岗位、城市社区公益性岗位、各级机关事业单位工勤和公共服务岗位为托底,安排一名家庭成员实现就业,享受每人每月500元的岗位补贴。

  (3)进城居民每人每年可免费参加一次社区服务业、家政服务业、餐饮服务业、机械设备加工、维修等国家准入的90多个工种就业技能培训,也可享受免费的创业培训及跟踪指导服务。

  (4)进城落户居民通过国家职业资格考试,每人给予150元的职业技能鉴定补贴。

  (5)对自愿创业和组织起来创业的给予8万元和20万元以内的贴息贷款扶持。对大学生合伙创业的,可在大学生创业基金中申请50万元以内的贴息贷款扶持。

  (6)在公共职业介绍机构可享受免费求职登记、职业指导、职业介绍、劳务输出、就业政策咨询服务。

  (7)积极实施“人人技能工程”,加大职业技能教育培训力度,对接受转户居民就业和创业培训的,根据培训课时给予相应培训机构600到1800元不等的补贴。

  第十六条 完善社会保障机制

  (1)农村居民在城镇落户后,在单位就业的可随同单位继续参加城镇职工基本养老保险;灵活就业的,以个人身份参加企业职工基本养老保险或城镇居民社会养老保险。随迁未就业家庭成员,可按规定参加城镇居民社会养老保险。

  (2)对由农村社会养老保险向城镇企业职工基本养老保险转移时,转移个人账户储蓄额,可以由个人选择补缴费的办法或折算的办法进行衔接。

  选择补缴费办法的,参加农村社会养老保险期间,按照同期各年度城镇灵活就业人员参保的缴费基数的60%计算,由个人补缴保险费(含利息)和转移的个人账户存储额的差额。补缴后,原参加农村社会养老保险的缴费年限合并计入参加城镇企业职工基本养老保险的缴费年限。

  选择折算办法的,从参加城镇企业职工基本养老保险之日起,按照同期各年度城镇灵活就业人员参保的缴费基数和比例计算,并将转移的个人账户储存额向前折算成对应的城镇企业职工基本养老保险缴费年限。

  (3)由农村社会养老保险向城镇居民基本养老保险转移时,个人账户储存额合并计算,原参加农村社会养老保险的缴费年限视同为城镇居民社会养老保险。已到年龄领取的按照城镇居民养老保险待遇领取。

  (4)农村居民进城落户后,在单位就业的随同单位继续参加城镇职工基本医疗保险;灵活就业的,以个人身份可参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险,按现行政策规定缴费并享受医疗保险待遇。

  (5)进城落户居民未就业,可参加新型农村合作医疗保险,也可参加城镇居民医疗保险,已参加了新型农村合作医疗保险的,视同为参加城镇居民基本医疗保险,其转接前后的连续缴费年限合并计算。

  (6)进城落户居民在单位就业的随同单位参加失业、工伤、生育保险,并享受相关待遇;未就业的,已参加了城镇居民基本医疗保险的,享受城镇居民生育保障政策。

  (7)建立健全低收入困难群众基本生活保障体系,将符合条件的进城落户农村居民纳入城市低保范围,并按照应保尽保的原则,原享受农村低保的,转户后直接享受城镇低保;加快社会福利服务体系建设,加强城市社会救助和社区公益性服务设施建设,切实满足城市(城镇)扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。

  (8)进城落户居民在我市公共职业介绍机构缴纳社会保险的“3848”灵活就业人员,可享受全额的社会保险补贴。社会保险补贴可连续享受3年,对距法定退休年龄不足5年的可延长至退休。

  第十七条 建立和完善城乡教育、卫生保障机制

  (1)按照全市统筹城乡发展的战略部署,坚持“两为主”(即以输入地政府管理为主、以全日制公办为主)原则,将随迁子女平等接受义务教育纳入推进义务教育均衡发展的总体规划和实施内容,合理规划学校布局,切实满足随迁子女就近入学的需求。

  (2)加大财政投入,在城市教育新的经费保障机制中对随迁子女接受义务教育实施补助奖励,保障进城落户居民子女接受公平的教育。

  (3)大力加强进城落户居民及随迁子女的教育培训,全面提升新市民综合素质。加强管理与指导,建立健全政府主导、社会参与的随迁子女接受义务教育的关爱服务体系和动态监测机制。

  (4)加快县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务医疗机构建设,加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设,逐步完善医疗服务基础设施,保障进城落户居民及其子女和低收入群体在市内居住地享有国家规定的公共卫生服务。

  第十八条 实施税收减免政策

  (1)农村进城落户居民享受国家有关就业和再就业税收优惠政策。

  (2)对进城落户居民从事个体经营的,其按期纳税的营业税起征点由5000元提高到10000元;对新开办的各类经济实体免收税务登记工本费,其新办的个体工商户5年内免征城建税、教育费附加和个人所得税。

  (3)对进城落户居民取得的经济补贴收入免征各项税收,如有在城镇首次购买住房面积在90平方米以下的减免相关地方税收。

  (4)对进城落户居民从事生产经营的经济实体,其自用房产、土地纳税确有困难的,经批准暂免征收房产税和城镇土地使用税。

  第十九条 完善计划生育相关政策,对未享受城镇社会保障待遇的转户居民,继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策;对已领取了生育证,并享受城镇社会保障待遇的转户居民,所持生育证一年内有效。

  第四章 附 则

  第二十条 各区县、市级相关成员单位根据本办法制定实施细则。

  第二十一条 本办法自发布之日起施行。



农业部关于贯彻落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见

农业部


农业部关于贯彻落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见

农市发[2007]21号


各省、自治区、直辖市及计划单列市农业(农林、农牧、农林渔业)、农机、畜牧兽医、农垦、乡镇企业、渔业、饲料工业主管厅(局、委、办),新疆生产建设兵团农业局:

  《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)已于2007年7月26日公布实施。《特别规定》以严格责任为主线,进一步明确生产经营者的责任,强化监督管理部门的职责,加大对违法行为的处罚力度,对确保食用农产品质量安全具有十分重要的意义。为贯彻落实《特别规定》,切实做好粮油、蔬菜、水果、茶叶、食用菌、畜禽产品、水产品等食用农产品质量安全监管工作,现提出如下意见。

  一、充分认识贯彻落实《特别规定》的重要性和紧迫性

  (一)贯彻落实《特别规定》是保障食用农产品质量安全、构建和谐社会的重要措施。近年来,我国农产品质量安全水平不断提高,食用农产品总体上是安全、放心的。但也要看到,确保食用农产品质量安全的任务仍然艰巨,近来部分食用农产品出现的质量安全问题,引起了社会的广泛关注。食用农产品质量安全直接关系到公众健康和社会和谐稳定。贯彻落实《特别规定》有利于进一步提高食用农产品质量安全水平,是落实科学发展观,坚持以人为本和对人民群众高度负责的具体体现。各级农业行政主管部门要认清形势,提高认识,切实增强做好食用农产品质量安全监管工作的责任感和紧迫感。

  (二)贯彻落实《特别规定》是提高农产品市场竞争力、发展现代农业的迫切要求。随着人民生活水平的提高和经济全球化进程的加快,国内外市场对食用农产品质量安全的关注越来越多,要求越来越高。设立标准、质量等技术壁垒,已经成为国际贸易保护的一个重要手段。食用农产品质量安全已经成为提高市场竞争力和影响国际贸易的关键因素。贯彻落实《特别规定》,强化食用农产品质量安全监管,有利于转变农业增长方式,实现数量与质量、安全与效益的有机结合,增强市场竞争力,推进现代农业发展。

  (三)贯彻落实《特别规定》是农业行政主管部门履行法定职责、实现职能转变的紧迫任务。加强食用农产品质量安全监管是《农产品质量安全法》等法律法规赋予农业行政主管部门的重要职责,《特别规定》又明确要求农业行政主管部门要按照法定职责,加强源头控制,实行产前、产中、产后全程监管,进一步强化农产品质量安全工作。当前,农产品质量安全监管制度、机构、队伍、手段等不适应新形势、新任务的要求,各级农业行政主管部门要以贯彻落实《特别规定》为契机,切实转变职能,强化农产品质量安全监管能力,严格依法行政,不断提升我国食用农产品质量安全水平。

  二、深刻领会《特别规定》的基本要求

  (四)加大处罚力度。《特别规定》加大了对违法生产经营食品等产品的处罚力度,增设了处罚种类,提高了罚款额度。对不按照法定条件和要求从事生产经营活动,对生产、销售的产品不符合法定要求,对违法使用农业投入品等违法行为,对不履行产品召回义务的生产经营者要依法予以惩处;构成非法经营罪或者生产、销售伪劣产品等犯罪的,要依法追究刑事责任。各级农业行政主管部门要严格按照《特别规定》,从维护产业安全,维护生产经营者和消费者长远利益出发,依法加大违纪违法行为的处罚力度。

  (五)严格监管责任。《特别规定》严格了县级以上地方人民政府和有关部门的监管职责。各级农业行政主管部门要尽快按照权责统一的要求,明确监管职责。根据《特别规定》的规定,农业行政主管部门要严格农业投入品的使用和监管;健全执法检查记录制度和违法行为记录发布制度;严肃查处各种违法行为;及时控制和处理农产品质量安全事故。

  (六)强化执法手段。《特别规定》强化了执法手段,赋予了执法部门查封、扣押等必要的权力。农业行政主管部门要充分利用法律法规赋予的各种行政强制措施,加强对生产经营场所的现场检查,及时查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料,对不符合法定要求的食用农产品,对违法使用原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备要及时查封、扣押;对存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所要及时予以查封。

  (七)突出责任追究。《特别规定》对不依法履行职责的行为建立了严格的责任追究制度。农业行政主管部门要正确理解和全面落实《特别规定》的要求,增强责任感,建立问责制。对监管措施不落实、该报告不报告、发现有违法行为的苗头不控制、该查处的不查处、该移交的不移交等行为,要及时予以处理;造成后果的,对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法处分。

  三、全面实行食用农产品质量安全全程监管

  (八)加大产地安全保护。要加强农业环境质量监测与管理,建立产地监控和评价机制,监控农产品产地安全变化动态,掌握重点区域的农业环境质量状况和变化趋势。要依法做好特定农产品的禁止生产区域划定工作,及时报政府批准公布。要加强农产品产地安全的监督检查,依法开展农业环境污染事故调查,按照法定职能和职责分工,采取有效措施及时处理,防止农业环境污染的扩散和蔓延。

  (九)强化农业投入品监管。要完善农业投入品登记等许可制度,严格规范行政审批行为。继续深入开展农资打假专项治理行动,重点打击农药、兽药、饲料和饲料添加剂的制假售假行为,建立重大案件挂牌督查制度,实行黑名单制度,公开曝光违法生产、销售、使用农业投入品的单位和个人,公布查处结果。要严厉查处非法生产、销售、使用禁用药物和化学物质的行为,全面落实禁止生产、经营和使用甲胺磷等五种高毒农药的规定。实施农药及农药残留、兽药及兽药残留、饲料及饲料添加剂、水产品中药物残留监控计划。

  (十)指导科学使用投入品。农业技术推广机构要采取举办培训班、印发宣传资料、现场指导等多种形式,深入普及农业投入品的使用知识,指导生产者科学、合理使用农业投入品,严格执行休药期、安全间隔期等规定,提高农民规范化种养殖技术水平。严禁使用国家明令禁止的农业投入品。要大力推广使用安全高效的农药、兽药等农业投入品,积极开展相应的技术、信息服务。

  (十一)推动标准化生产。要针对不同产品中存在的质量安全突出问题,集中力量抓紧制修订农业标准,形成以国家标准和行业标准为主导,以地方标准和企业标准为补充的农业标准体系,加强标准的实施和监督。加快兽药及兽药残留国家标准制修订进程。地方各级农业部门要抓紧制定农产品生产技术规程,指导生产者按规程组织生产。要积极创建农业标准化示范区,推进畜禽规模化养殖和水产健康养殖。建立健全生产记录档案。大力发展无公害农产品,积极发展绿色食品,因地制宜发展有机农产品,规范“三品”认证行为,加强认证监督管理,建立退出机制。

  (十二)严格市场准入。要督促农产品销售企业加强检验工作,督促农产品批发市场落实质量安全检验检测和报告制度,禁止销售不符合质量安全标准的产品。积极推行农产品包装和标识制度,实现责任可追溯管理。指导农产品销售企业建立健全进货检查验收制度,建立经营记录。

  (十三)加强执法检查。依法开展农产品质量安全例行监测和执法检查,加大对产地和市场的抽查力度,增加品种类别、扩大覆盖面、提高抽查频率,及时发布农产品质量安全状况信息。向社会公开举报电话或电子信箱,依靠群众加强监管。严肃查处生产、销售不合格农产品的行为,及时追溯不合格农产品生产源头。加强行政执法与刑事司法的衔接,加大违法案件的处理力度。在重点季节和重点时期,针对农产品质量安全存在的突出问题,集中开展专项整治活动,查处违法案件,维护市场秩序,保证消费安全。

  (十四)积极应对突发事件。要落实《农业部农产品质量安全事件应急工作机制方案》,建立农产品质量安全监测、预警、报告、举报、通报制度,做到早发现、早报告、早防治、早消除,确保快速、准确、有效处理突发事件,坚决防止事态扩大和蔓延。

  四、进一步落实食用农产品质量安全监管的保障措施

  (十五)建立健全领导机制。各级农业行政主管部门要高度重视,建立由主要负责人为组长的农产品质量安全工作领导小组,切实加强领导,将食用农产品质量安全监管工作列入重要议事日程。要按照属地管理原则,建立一把手负总责,主管领导负主要责任,相关部门和人员负直接责任的责任体系,将各项工作职责落实到具体单位和责任人,层层抓落实。

  (十六)深入开展宣传培训。各级农业行政主管部门要把《特别规定》的宣传培训作为当前工作的重点,并与《农产品质量安全法》的宣传培训结合起来,抓紧制定宣传培训方案。要采取召开电视电话会议、举办培训班、召开研讨会、组织专家讲座等多种形式,加强对农业系统干部的培训,增强法制观念;要采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式,加强对生产经营者的宣传,提高生产经营者的守法意识,促进农产品有效生产。

  (十七)加大投入力度。各级农业行政主管部门要抓紧制定本地区食用农产品质量安全管理工作规划,落实《农产品质量安全法》等法律法规要求,积极争取当地政府支持,将农产品质量安全监管等工作经费纳入财政预算,保证农产品质量安全工作的正常开展。要加快实施《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划》等项目建设规划,加强质检体系建设,更新充实仪器设备、完善检测手段,提高检验检测能力和水平。

  (十八)加强执法队伍建设。各级农业行政主管部门要根据自身实际和工作需要,进一步整合资源,理顺体制,尽快建立与《农产品质量安全法》等法律法规赋予的职责相适应的执法体系。要继续推进综合执法改革,健全执法机构,充实执法人员,改善执法装备和条件,不断提高食用农产品质量安全监管能力和水平。

  (十九)建立考核和责任追究制度。各级农业行政主管部门要建立食用农产品质量安全考核和责任追究制度,实行问责制。要按照法律法规明确的职责和要求,逐级签订农产品质量安全监管责任书,严格责任追究,保证各项工作落到实处。对质量监管工作中不作为、滥用职权或者有其他渎职行为的,要按照《特别规定》及相关规定严肃处理,构成犯罪的要依法追究刑事责任。

   二〇〇七年八月二日