水利部


水行政处罚实施办法

水利部令第8号




水行政处罚实施办法
（1997年12月26日水利部令第8号发布）
第一章 总 则
第一条 为规范水行政处罚行为，保障和监督水行政主管部门有效实施水行政
管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，根据
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国
水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人
民共和国电力法》及有关法律、法规，制定本办法。
第二条 公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给予
水行政处罚的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者法律、法规授权的组织（
以下统称水行政处罚机关）依照法律、法规和本办法的规定实施。
第三条 水行政处罚遵循公正、公开的原则。实施水行政处罚必须以事实为依
据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
实施水行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法
人或者其他组织自觉守法。
第二章 水行政处罚的种类和适用
第四条 水行政处罚的种类有：警告、罚款、吊销许可证、没收非法所得以及
法律、法规规定的其他水行政处罚。
第五条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻水行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合水行政处罚机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻水行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予水行政处罚。
第六条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的水行政处罚。
两个以上当事人共同实施违法行为的，应当根据各自的违法情节，分别给予水
行政处罚。
第七条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予水行政处罚。法律另有规定
的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态
的，从行为终了之日起计算。
第八条 依据法律、法规设定的罚款实施水行政处罚的，罚款限额按法律、法
规的规定执行。
依据国务院水行政主管部门规章设定的罚款实施水行政处罚的，罚款限额按以
下标准执行：
（一）对非经营活动中的违法行为，罚款不得超过一千元；
（二）对经营活动中的违法行为，有违法所得的，罚款不得超过违法所得的三
倍，但是最高不得超过三万元；没有违法所得的，罚款不得超过一万元。
国务院另有规定或者特别批准的除外。
第三章 水行政处罚的实施机关和执法人员
第九条 依照法律、法规的规定，下列机关以自己的名义独立行使水行政处罚
权；
（一）县级以上人民政府水行政主管部门；
（二）法律、法规授权的流域管理机构；
（三）地方性法规授权的水利管理单位；
（四）地方人民政府设立的水土保持机构；
（五）法律、法规授权的其他组织。
第十条 县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合本办
法第十一条规定条件的水政监察专职执法队伍或者其他组织实施水行政处罚。
委托实施水行政处罚，委托水行政主管部门必须公布。
第十一条 受委托的组织应当符合下列条件：
（一）依法成立的管理水利事务的事业组织；
（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和水利业务的工作人员；
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相
应的技术检查或者技术鉴定。
第十二条 委托实施水行政处罚，委托水行政主管部门应当同受委托组织签署
委托书。
委托书应当载明下列事项：
（一）委托水行政主管部门和受委托组织的名称、地址、法定代表人姓名；
（二）委托实施水行政处罚的权限和委托期限；
（三）违反委托事项的责任；
（四）其他需载明的事项。
委托书自双方盖章之日起生效。
委托书应当报上一级水行政主管部门备案。
第十三条 受委托组织在委托权限内应当以委托水行政主管部门的名义，依照
法律、法规和本办法的规定实施水行政处罚。
受委托组织实施水行政处罚，不得超越委托书载明的权限和期限；超越权限和
期限进行处罚的，水行政处罚无效。
受委托组织不得再委托其他组织或者个人实施水行政处罚。
第十四条 委托水行政主管部门应当对受委托组织实施水行政处罚的行为负责
监督，并对受委托组织在委托权限和期限内行为的后果承担法律责任。
委托不免除委托水行政主管部门的水行政处罚权。
第十五条 委托水行政主管部门发现受委托组织不符合委托条件的，应当解除
委托，收回委托书。
第十六条 水政监察人员是水行政处罚机关和受委托组织实施水行政处罚的执
法人员。
第四章 水行政处罚的管辖
第十七条 国务院水行政主管部门及其所属的流域管理机构管辖法律、行政法
规规定的水行政处罚。
第十八条 除法律、行政法规另有规定的外，水行政处罚由违法行为发生地的
县级以上地方人民政府水行政主管部门管辖。
上级水行政主管部门有权管辖下级水行政主管部门管辖的水行政处罚。
下一级水行政主管部门对其管辖的水行政处罚，认为需要由上一级水行政主管
部门管辖的，可以报请上一级水行政主管部门决定。
对管辖发生争议的，应当协商解决或者报请共同的上一级水行政主管部门指定
管辖。
第十九条 法律、法规授权组织管辖其职权范围内的水行政处罚。
第五章 水行政处罚的决定
第二十条 公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为，依法应当给
予水行政处罚的，水行政处罚机关应当全面、公正、客观地调查，收集有关证据，
查明事实。
第二十一条 证据有以下几种：
（一）书证；
（二）物证；
（三）视听资料；
（四）证人证言；
（五）当事人的陈述；
（六）鉴定结论；
（七）勘验笔录、现场笔录。
证据未经查证核实，不得作为认定事实的依据。
第一节 简易程序
第二十二条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或
者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的，可以当场作出水行政处罚决定。当场
作出水行政处罚决定的，水政监察人员应当遵守下列程序：
（一）向当事人出示水政监察证件；
（二）口头告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并告知当事人依法享有陈
述和申辩的权利；
（三）听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据进行复核
（当事人放弃陈述或者申辩权利的除外）；
（四）填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定书；
（五）将水行政处罚决定书当场交当事人；
（六）在五日内（在水上当场处罚，自抵岸之日起五日内）将水行政处罚决定
报所属水行政处罚机关备案。
第二十三条 当场作出的水行政处罚决定书须载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称；
（二）违法事实；
（三）水行政处罚的种类、罚款数额和依据；
（四）罚款的履行方式和期限；
（五）不服水行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）水政监察人员的签名或者盖章；
（七）作出水行政处罚决定的日期、地点和水行政处罚机关名称。
第二节 一般程序
第二十四条 除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外，公民、法人或者其
他组织有符合下列条件的违法行为的，水行政处罚机关应当立案查处：
（一）具有违反水法规事实的；
（二）依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的；
（三）属水行政处罚机关管辖的；
（四）违法行为未超过追究时效的。
第二十五条 对立案查处的案件，水行政处罚机关应当及时指派两名以上水政
监察人员进行调查；必要时，依据法律、法规的规定，可以进行检查。
第二十六条 调查人员与本案有直接利害关系的，应当回避。
被调查人认为调查人员与本案有直接利害关系的，可以向水行政处罚机关申请
其回避；是否回避，由水行政处罚机关决定。
第二十七条 水政监察人员依法调查案件，应当遵守下列程序：
（一）向被调查人出示水政监察证件；
（二）告知被调查人要调查的范围或者事项；
（三）进行调查（包括询问当事人、证人、进行现场勘验、检查等）；
（四）制作调查笔录，笔录由被调查人核对后签名或者盖章。被调查人拒绝签
名或者盖章的，应当有两名以上水政监察人员在笔录上注明情况并签名。
第二十八条 水政监察人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可
能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批准，可以先行登记
保存。
水行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定：
（一）需要进行技术检验或者鉴定的送交检验或者鉴定；
（二）依法应当移送有关部门处理的，移送有关部门；
（三）依法需退还当事人的，退还当事人；
（四）法律、法规规定的其他处理方式。
第二十九条 水政监察人员进行取证或者登记保存，应当有当事人在场。当事
人不在场或者拒绝到场的，水政监察人员可以邀请有关人员参加。
对抽样取证或者登记保存的物品应当开列清单，一式两份，写明物品名称、数
量、规格等事项，由水政监察人员、当事人签名或者盖章，一份清单交当事人。当
事人不在场或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员签名或者盖章；当事人拒绝签名
、盖章或者接收的，应当有两名以上水政监察人员在清单上注明情况。
登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不
利的可以异地保存。
第三十条 对违法行为调查终结，水政监察人员应当就案件的事实、证据、处
罚依据和处罚意见等，向水行政处罚机关提出书面报告，水行政处罚机关应当对调
查结果进行审查，并根据情况分别作出如下决定：
（一）确有应受水行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出水
行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予水行政处罚的，不予水行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予水行政处罚；
（四）违法行为依法应当给予治安管理处罚的，移送公安机关；违法行为已构
成犯罪的，移送司法机关。
法律、法规、规章规定应当经有关部门批准的水行政处罚，报经批准后决定。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人
应当集体讨论决定。
前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他
组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。
第三十一条 水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，应当口头或者书面
告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定，并告
知当事人依法享有的权利。
当事人有权进行陈述和申辩。水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对
当事人提出的事实、理由和证据进行复核。
水行政处罚机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十二条 水行政处罚机关作出水行政处罚决定，应当制作水行政处罚决定
书。水行政处罚决定书须载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违法事实和认定违法事实的证据；
（三）水行政处罚的种类和依据；
（四）水行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服水行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出水行政处罚决定的水行政处罚机关名称和日期。
水行政处罚决定书应盖有水行政处罚机关印章。
经有关部门批准的水行政处罚，应当在水行政处罚决定书中写明。
第三十三条 水行政处罚决定应当向当事人宣告，并当场交付当事人；当事人
不在场的，应当在七日内按照民事诉讼法的有关规定送达当事人。
第三节 听证程序
第三十四条 水行政处罚机关作出对公民处以超过五千元、对法人或者其他组
织处以超过五万元罚款以及吊销许可证等水行政处罚之前，应当告知当事人有要求
举行听证的权利；当事人要求听证的，水行政处罚机关应当组织听证。
第三十五条 听证由作出水行政处罚决定的水行政处罚机关负责，具体工作由
水政机构组织。
第三十六条 水行政处罚机关向当事人告知听证权利时，应当送达听证告知书
。听证告知书应当载明认定当事人违法的基本事实，给予水行政处罚的依据、拟作
出的水行政处罚决定和当事人要求听证的期限。
当事人要求听证的，可以在听证告知书的送达回证上签署意见，也可以在收到
告知书三日内以其他书面方式向水行政处罚机关提出听证要求。水行政处罚机关应
当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。
当事人逾期未提出听证要求的，视为放弃听证权利。
当事人放弃听证权利的，不得对本案再次提出听证要求。
第三十七条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行
。
举行听证的三日前，水行政处罚机关应当将听证的内容、时间、地点以及有关
事项，予以公告。
第三十八条 听证参加人包括听证主持人、听证记录人、案件当事人及其委托
代理人、案件调查人员、证人以及与案件处理结果有直接利害关系的第三人等。
当事人委托代理人参加听证的，应当在举行听证前向水行政处罚机关提交委托
书。
当事人无正当理由不参加听证又不委托代理人参加听证的或者当事人及委托代
理人在听证中无正当理由退场的，视为放弃听证权利。
第三十九条 听证主持人由水行政处罚机关指定水政机构非本案调查人员担任
。
听证记录人由听证主持人指定非本案调查人员担任。听证记录人负责听证记录
和协助听证主持人办理有关事务。
当事人认为听证主持人、听证记录人与本案有直接利害关系，可以向水行政处
罚机关提出回避申请；听证主持人是否回避，由水行政处罚机关决定；听证记录人
是否回避，由听证主持人决定。
第四十条 案件当事人在听证中的权利和义务：
（一）对案件涉及的事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；
（二）对案件调查人员提出的证据进行质证和提出新的证据；
（三）如实陈述案件事实和回答听证主持人的提问；
（四）遵守听证会场纪律；
（五）对听证笔录进行核对、签字或者盖章；
（六）法律、法规规定的其他权利和义务。
第四十一条 听证按下列步骤进行：
（一）听证主持人宣布听证事由和听证纪律；
（二）听证主持人核对案件调查人和当事人身份；
（三）听证主持人宣布听证组成人员，告知当事人在听证中的权利和义务，询
问当事人是否申请回避。当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布暂停
听证，报请水行政处罚机关负责人决定是否回避；申请其他人员回避的，由听证主
持人当场决定；宣布听证开始；
（四）案件调查人提出当事人的违法事实、证据、法律依据和水行政处罚建议
；
（五）当事人进行陈述、申辩和质证；
（六）听证主持人就案件事实、证据和法律依据进行询问；
（七）案件调查人、当事人作最后陈述；
（八）听证主持人宣布听证结束。
听证主持人在听证中有权对参加人不当言行予以制止，维护正常的听证秩序。
第四十二条 听证应当制作听证笔录。听证笔录应当载明下列事项：
（一）案由；
（二）当事人的姓名或者名称、法定代理人及委托代理人、案件调查人的姓名
；
（三）听证主持人、听证记录人姓名；
（四）举行听证的时间、地点和方式；
（五）案件调查人提出的事实、证据、法律依据和水行政处罚建议；
（六）当事人陈述、申辩和质证的内容；
（七）其他需要载明的事项。
听证笔录交当事人和调查人员核对后签名或者盖章。听证笔录中有关证人证言
部分应当经证人核对后签名或者盖章。
听证笔录应经听证主持人审核后由听证主持人和记录人签名或者盖章。
第四十三条 听证主持人可以根据情况，作出延期、中止或者终止听证的决定
。
第四十四条 听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向水行政处罚机关
提出书面意见，书面意见应包括案件的事实、证据、处罚依据和处罚建议。
水行政处罚机关按照本办法第三十条的规定，作出决定。
第四十五条 水行政处罚机关举行听证，不得向当事人收取费用。
第六章 水行政处罚的执行
第四十六条 水行政处罚决定作出后，当事人应当履行。
第四十七条 当事人对水行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提
起行政诉讼。
复议或者行政诉讼期间，水行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外。
第四十八条 当场处罚时，依法给予二十元以下罚款或者不当场收缴罚款事后
难以执行的，水政监察人员可以当场收缴罚款。
当事人提出异议的，不停止当场执行。法律、法规另有规定的除外。
第四十九条 在边远、水上、交通不便地区，水行政处罚机关及其水政监察人
员依法作出罚款的决定后，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，
水行政处罚机关及其水政监察人员可以当场收缴罚款。
第五十条 除依法可以当场收缴罚款的外，决定罚款的水行政处罚机关应当书
面告之当事人向指定银行缴纳罚款。
银行代收罚款的具体办法，按照国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》
的规定执行。
第五十一条 当事人逾期不履行水行政处罚决定的，作出水行政处罚决定的水
行政处罚机关可以申请人民法院强制执行。
当事人到期不缴纳罚款的，作出水行政处罚决定的水行政处罚机关可以从到期
之日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
第五十二条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当提出
书面申请，经作出水行政处罚决定的水行政处罚机关批准后，可以暂缓或者分期缴
纳。
第五十三条 水行政处罚机关及其水政监察人员违反《行政处罚法》和本办法
实施水行政处罚的，按照《行政处罚法》的规定，追究法律责任。
第七章 附 则
第五十四条 本办法由水利部负责解释。
第五十五条 本办法自发布之日起施行。
1990年8月15日水利部发布的《违反水法规行政处罚暂行规定》和《违反水法规
行政处罚程序暂行规定》同时废止。





试论隐形程序

王 超*

（华东政法学院研究生院，上海 200042）


[内容提要] 隐形程序是指在司法机关内部通行或者认可的但未向外界公布的办案规则与程序，具有单方性、多样性、随意性、非理性。隐形程序的危害性在于滋生司法腐败，诱发司法不公，破坏司法权威，降低司法效率。我国司法实践中大量存在隐形程序现象，分析隐形程序产生的原因并寻找其改革路径是司法改革的当务之急。

[关 键 词] 程序 隐形程序 司法改革



英国有句古老的格言：“正义不仅应当得到实现，而且应以人们能够看得见的方式加以实现”（Justice must not only be done, but must be seen to be done）。这句法谚大体意思是说正义应当通过公开的程序加以实现。相反，“没有公开则无谓正义” [1]，因为“一切肮脏的事情都是在‘暗箱作业’中完成的，追求正义的法律程序必然是公开的、透明的”[2]。然而审视我国司法实践，可以发现所谓隐形程序大量存在，这些隐形程序虽对弥补诉讼立法不足起到一定的作用，但其负面效应却大得多。长期以来，这一问题并未引起足够的重视，致使隐形程序大有愈演愈烈之势。本文拟就隐形程序问题作详细剖析，以期对我国的司法改革有所裨益。



一、隐形程序：程序正义的背离



（一）、隐形程序的含义

所谓隐形程序是指在司法机关内部通行或者认可的但未向外界公布的办案规则与程序。之所以称之为“隐形”，是因为这些办案规则与程序未经有权机关正式予以颁布，外界既无法查阅也无从知晓；之所以称其为“程序”，是因为其在诉讼中几乎与国家颁布的诉讼规程有着同等的效力和功能，甚至有时成为办案人员办案的首选规则。这些“隐形程序”在静态上主要是以内部红头文件、请示、批示、指示、通知、讲话、经验总结、工作报告、惯例等形式表现出来；在动态上，主要表现为“暗箱操作”。

（二）、隐形程序的基本特征

隐形程序除了具有不言自明的秘密性、非法性之外，还具有以下基本特征：

1、单方性

公正的程序应当保障那些对裁判结果有利害关系的人能够参加到诉讼中去，使其有机会发表自己的观点和提出支持该观点的证据，以及反驳对方提出的观点和证据，从而对裁判结果的产生发挥积极的影响。这就是所谓程序多方参与性原则，一般认为，它是正当程序（Due Process）最基本的内容和要求，也是满足程序正义的最重要条件。[3]根据这一原则，裁判者的裁判活动必须在控辩双方同时参与下，通过听取各方的陈述、举证、辩论等方式来展开，而禁止裁判者同诉讼的一方当事人进行单方面的接触。然而在隐形程序中，“单方面接触问题”比较严重，如在庭审前，承办案件的法官为防“不测”同检察官查阅案卷讨论案情；承办法官对于庭上难以查清的案件事实予以“调查核实”时，几乎是清一色的单方行为；“三同现象”[4]等等。

2、多样性

由于隐形程序是看不见、摸不着的、缺乏监督与制约的“地下活动”，因此，何人在何时何地出于何种目的采用何种方式开启该程序都存在极大变数，因而具有多样性。（1）隐形程序的参与者既可以是双方当事人、司法机关，也可以是与案件毫无关系的局外人和机关；（2）隐形程序可以发生在立案、侦查、审查起诉、审判、执行的任何一个阶段，甚至在立案之前也可能存在；（3）隐形程序既可以在司法场域之内出现，也可以在司法场域之外产生；（4）隐形程序的出现极可能基于司法机关的原因，如办案人员为转移错案风险大肆进行案件请示汇报等，也可能基于诉讼当事人甚至案外人的缘故，如一方当事人为了获得对己有利判决而恣意进行“AMP交易”[5]；（5）隐形程序的表现形式多种多样、丰富多彩，如通气会、搞协调、打招呼、批条子、走关系、定调子等。

3、随意性

诉讼是指司法机关在诉讼当事人及其它诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决纠纷的一种活动。而程序是主体参与决策活动的过程、顺序、方式和方法等方面的总和。[6]这表明规范性是诉讼活动的基本特征，它要求诉讼的进行应严格依照诉讼法规定的程序进行，而不能由司法机关、诉讼参与人随心所欲、恣意妄为。具有规范性的程序与恣意相对立，它能保证司法机关有条不紊地、合乎理性地定纷止争。而在隐形程序中，由于具有多样性、非法性的特点，使得办案人员、诉讼参与人的诉讼活动不受程序法的调整和约束，常常游离于法律规定的诉讼程序之外，没有统一的行为模式，至于是否启动、如何启动该程序完全取决于实施者，因而隐形程序具有较强的随意性。

4、非理性

诉讼程序应当具有理性，因为合乎理性的程序往往会产生合理、正确的判决结果。即使这种程序不能产生正确的结果，也“能使程序参与者有机会获知程序的进程、判决结果的内容以及判决得以形成的理由和根据，从而更能从心理上接受判决结果；同时，理性的程序能够对判决结果作出充分的合理性证明，使程序参与者确信自己受到了公正的对待”[7]。为保证程序符合理性原则，程序应当按照公开性、多方参与性、说理性、亲历性等特征进行设计。而在隐形程序中，“暗箱操作”现象不仅直接违反程序的公开性，使诉讼的一方或双方丧失了解、影响程序的进程的机会，从而导致公开争辩、公开求证难以形成，而且使裁判结论根本无法从程序过程中产生，而是来源于程序之外的没有亲历整个诉讼过程的某种权威力量。因此，从本质上讲，隐形程序是一种非理性的活动。

由此看来，隐形程序无论从哪个角度上讲都是对正当法律程序的直接背叛，因为只有具备公开性、多方参与性、自治性、理性的程序才是正当性法律程序。故说隐形程序是对程序正义的恣意践踏实在不为过。

（三）隐形程序的负面效应

隐形程序与正当程序结伴而行、相伴而生，在我国司法实践中普遍存在，它作为一种异化的诉讼程序所展现出来的负面效应十分明显。我们认为，隐形程序的危害性主要有以下几个方面。