浅析基层工作人员职务犯罪的特点、原因及对策

会东县人民检察院办公室 王凤


　 基层工作人员作为党和政府与农村基层群众联系的纽带，在发展农村经济、维护农村稳定方面发挥着十分重要的作用。近年来，绝大多数基层工作人员正以江泽民总书记的“三个代表”重要思想为指导，踏踏实实、尽心尽力地为人民服务，但受市场经济的冲击，仍有少数基层工作人员利用手中的权利，钻国家政策、法律的空子，实施违法犯罪行为。以我院为例：二00四年以来，我院共立案基层工作人员职务犯罪案件3件3人，其中乡党委书记1人。
这些基层工作人员职务犯罪案件的增多，虽然案件数量不多，涉案金额不大，但不仅造成群众对干部的不信任，影响党在群众中的威信，而且易引起集体上访，越级上访，严重影响了农村的社会稳定，制约了农村经济的快速发展。由此看来，我们在查办大案、要案的同时，必须对基层工作人员职务犯罪给予高度重视，充分认识其社会危害性，并结合实际情况，作好查处和预防工作。
一、当前基层工作人员职务犯罪案件的主要特点
一是作案时间跨度长，次数多。从这3起基层工作人员职务犯罪来看，有2件作案时间都在1年以上，且作案次数均在2次以上，作案次数十分频繁。如我院查处的某乡党委书记肖某，利用职务之便从1999年至2000年的2年时间内采用收款不入帐等作案手段，作案次数共计5次之多。
二是串案窝案多。这是当前基层工作人员职务犯罪案件的一个显著特点，从查处的案件来看，往往是查处一案，带出一窝、牵出一串，甚至是正副手之间相互勾结，合伙作案，利益共享。如我院在查处某财政所受贿案时，除查明其领导收受贿赂外，还发现了该所副所长受贿线索，从而牵出另一受贿案。
三是犯罪数额不大，但危害严重。在查处的这些基层工作人员中，大多数是从贪小利、占便宜开始，犯罪数额普遍不高，一般犯罪数额在2万元左右，最高的不过10万元。这些基层工作人员虽然犯罪数额不大，但是造成的社会影响很坏，后果严重，他们的这些职务犯罪严重影响了农村经济的正常发展，破坏了干群关系，严重损害了党和政府在农民群众心目中的形象，如办理不好，极易引起重复举报，发生群众集体上访，甚至导致越级上访，严重影响社会的稳定。
二、基层工作人员职务犯罪的原因
（一）主观原因
引发和诱发基层工作人员犯罪的主观原因是多方面的，概括起来有这么几个方面：
1、特权思想
定位错误是犯罪的思想根源。一些基层工作人员存在严重的特权思想，认为自己是管老百姓的，把自己凌驾于人民和制度之上，无视法律、法规和财务制度，任何事情都是自己说了算，并且滥用手中权利，忘记了自己的公仆身份。 被查处的基层工作人员普遍认为手中握有人、财、物等实权，觉得自己高人一等，从而政治上放松思想改造，迷失了正确的人生方向，生活上远离农民群众，搞特权，将个人利益凌驾于集体利益之上。
2、失衡心态
畸形的价值观念是犯罪的内在动因。一些基层工作人员，受社会不良风气的影响，看到国家工作人员经济待遇在逐年提高，一些人通过经商等渠道也致富了，而自己，拿钱不多，管事不少，一年到头很辛苦，心理失衡，盲目攀比，于是开始出现不捞白不捞的错误思想，不是把自身的价值体现在为人民服务上，而是贪图个人享乐，把享受、奢靡的生活方式作为追求目标，放松了对自己的要求，放松了对价值观、世界观的改造，依据自身“优势”以权谋私，把公款当成“个人钱庄”，借职务便利吃拿卡要。他们身上出现的问题，表现上看是贪污、受贿等经济问题，实质上是理想信念出现了问题。
（二）客观方面
1、农村基层组织的思想政治工作薄弱
有的干部常年忙于事务性工作，忽视了必要的政治理论教育和法制教育，很少进行思想政治学习，放松了自身的思想改造，为人民服务的意识十分淡薄，个人主义、拜金主义、享乐思想膨胀，往往是用村民赋予的权力作为满足私欲的工具，导致权力商品化。而平时工作中，基层组织的学习制度坚持得不够经常，常常是突击式的应付一下，其上级也只注重抓经济，抓生产，忽视了对干部进行必要的政治理论教育和法制教育，从而使一些人的思想发生蜕变。
2、财务混乱，缺乏有效的监督制约机制，使基层工作人员作案有机可乘
我院办案人员在办理某乡党委书记肖某一案过程中发现：私开内部收据、收入不入帐、虚报冒领是基层工作人员职务犯罪的惯用手段；财务混乱为基层工作人员职务犯罪提供了可乘之机；工作人员之间责、权、利不分现象严重，相互之间缺乏有效的监督和制约，普遍存在制度不健全、管理不严格和监督不到位的问题。一些规章制度和工作程序上的漏洞和隐患，也给违法违纪人员以可乘之机。
3、打击不力的消极影响滋长了犯罪分子的侥幸心理。
很多基层工作人员开始犯罪时是心存顾虑的，但他们又认为：社会上腐败的人那么多，官职又均比自己大，山高皇帝远的，怎会偏抓到自己呢。在这种侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的手。但他们却忘记了法网恢恢，疏而不漏的道理。
三、查办基层工作人员职务犯罪过程中遇到的问题
查办基层工作人员职务犯罪过程中遇到的问题主要是取证过程中的困难。其中主要有以下两方面原因：
　　1、绝大多数基层工作人员职务犯罪案件中财务帐目混乱，甚至没有帐目，造成相关的书证无从查起。
　　2、相关证人不愿作证，一方面是农村人员缺乏对法律知识的了解，不懂得作证是每个公民应尽的义务；另一方面是认为都是老乡亲，总得讲点面子。
四、基层工作人员违法犯罪的预防对策
针对当前基层工作人员职务犯罪的特点、原因和存在的问题，要解决好基层工作人员违法犯罪问题，必须在党委、政府的领导下，应从思想上和行动上给予高度重视，把基层工作人员职务犯罪预防工作做为一项重点工作来抓，并积极采取行之有效措施，动员全社会的力量，打防结合、标本兼治、超前防范，使基层工作人员职务犯罪得到有效遏制。
（一）加强政治理论学习和教育，增强法制观念，筑起坚固的思想防线
　 当前，不少基层工作人员在思想意识深处存在官本位主义，他们无视党和人民的重托和信任，处处为自身牟利。因此，其上级党委、政府和有关部门，在抓经济和生产的同时，必须加强对基层工作人员的思想政治教育工作，思想政治工作要突出提高基层工作人员的文化水平和学历层次，着重解决封建传统思想，强化其公仆意识和勤政为民的思想，克服利己主义、本位主义和拜金主义，使其务实地把“三个代表”的重要思想刻在灵魂之中，时时为群众着想，以实际行动为群众办实事，解决实际困难。 教育中要重内容、重实效，提高其为基层群众服务和遵纪守法的自觉性。通过学习，使其树立正确的理想信念和职业道德，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。
（二）建立相应的管理制度和监督制约机制。
　　1、各级党委、政府要加强对基层的管理和监督，定期对财务工作进行审查，对财务人员进行培训；基层也要定期向上级主管部门报送财务收支情况，自觉接受上级主管部门的监督。
　　2、建立完整、独立、规范的财务帐目，规定基层工作人员不得兼任会计或出纳职务。
（三）发挥检察机关职能作用，加大预防工作力度。
就目前情况来看，对基层工作人员职务犯罪的预防是一个死角，因此，结合农村的实际情况，检察机关应通过查办职务犯罪等形式，使广大的基层工作人员认识懂法、守法的重要性和违法的严重后果，从而遏制基层工作人员职务犯罪现象的发生。主动深入农村，加大法律的宣传力度，尽快在农村建立起职务犯罪预防体系，形成农村基层组织预防工作机制，从而促进农村经济的健康发展。



二OO五年六月二十一日


四川省人大常委会


四川省第十一届人民代表大会常务委员会公告第68号

　　
　　《四川省财政收支审计条例》（NO：SC091702）已由四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2012年3月29日修订通过，现予公布，自2012年5月1日起施行。


四川省人民代表大会常务委员会
2012年3月29日




四川省财政收支审计条例

（2000年7月15日四川省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过2012年3月29日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订）
　

第一条 为了规范和加强财政收支审计工作，促进公共财政体系的完善，维护财政秩序，保障财政资金安全，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障经济社会健康发展，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规，结合四川省实际，制定本条例。
第二条 四川省行政区域内地方各级审计机关开展财政收支审计工作，适用本条例。
第三条 本条例所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及未纳入预算管理的其他财政资金的收入和支出。
第四条 审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的财政收支审计工作。
财政由省直管的县（市）政府决算和省垂直管理的市、县级部门机关经费的审计，由省审计机关组织实施。省审计机关可以组织市、县级审计机关进行审计。
第五条 审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算以及其他财政收支的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。
经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。
第六条 审计机关应当围绕财政收支审计目标，对审计计划、审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用实行统筹管理。
第七条 审计机关依法独立开展财政收支审计工作，不受其他行政机关、企事业单位、社会团体和个人的干涉。
审计机关和审计人员在实施财政收支审计过程中，应当恪守审计职业道德，遵守审计纪律，履行法定职责，依法接受监督。
第八条 地方各级人民政府及其财政、地方税务、国库和其他有关部门、单位，按照法律、法规和本条例的规定接受审计监督。
财政、地方税务、社保等部门、单位应当按照国家有关规定，与审计机关实现信息数据共享，配合审计机关开展审计工作。
第九条 审计机关可以将经济责任审计与部门（含直属单位）预算执行审计、下级政府财政决算审计及其他专项审计结合进行。
市级审计机关办理经济责任审计事项，涉及对财政由省直管的县（市）政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计的，依照国家和省有关经济责任审计的规定办理。
第十条 审计机关应当有计划地对下列涉及财政收支的事项实施跟踪审计：
（一）处理突发性公共事件资金的筹集、分配、管理和使用情况；
（二）国家重大经济政策的执行情况；
（三）政府重大投资项目资金的筹集、分配、管理和使用情况；
（四）本级人民政府和上级审计机关要求实行跟踪审计的事项。
第十一条 审计机关在财政收支审计中发现下列事项，应当向本级人民政府和上一级审计机关报告：（一）涉嫌重大违法违纪的问题；
（二）涉及国家财政收支政策及其执行中存在的重大问题；
（三）关系国家和地方经济安全和社会稳定的重大问题；（四）影响人民群众经济利益的重大问题；
（五）关系国家和地方信息安全的重大问题；（六）其他重大事项。
第十二条 审计机关开展财政资金专项审计或者统一组织财政收支审计项目的，根据需要汇总审计情况和结果，编制审计综合报告。
审计综合报告向本级人民政府和上一级审计机关报送，可以同时向有关部门通报。
第十三条 审计机关应当每年对本级预算执行和其他财政收支审计情况进行汇总，形成审计结果报告，报送本级人民政府和上一级审计机关。
审计结果报告应当包括下列内容：
（一）本级预算执行和其他财政收支的基本情况；
（二）审计机关对本级预算执行和其他财政收支情况的审计评价；
（三）本级预算执行和其他财政收支中存在的问题以及审计机关依法采取的措施；
（四）审计机关提出的改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议；
（五）本级人民政府要求报告的其他情况以及审计机关认为需要反映和说明的其他情况。
审计结果报告还应当包括对下级政府决算审计中发现的问题及审计处理的情况。
第十四条 县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对上年度财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告。本级人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
审计工作报告应当包括下列内容：
（一）本级预算执行和其他财政收支的基本情况；
（二）审计机关对本级预算执行和其他财政收支的审计评价；（三）本级预算管理审计情况；（四）本级部门预算执行审计情况；（五）财政重点支出审计情况；（六）下级政府决算审计情况；（七）其他财政收支审计情况；
（八）本级人民政府加强和改进预算执行和财政收支管理的意见；
（九）本级人民代表大会常务委员会要求报告的其他情况。
第十五条 县级以上地方人民政府应当听取审计机关对预算执行和其他财政收支审计工作情况的汇报，对审计查出的问题应当督促被审计单位限期依法纠正、处理，落实本级人民代表大会常务委员会对审计工作报告作出的决议，根据本级人民代表大会常务委员会的审议意见和要求，报告处理结果和被审计单位的整改情况。
第十六条 县级以上地方人民代表大会常务委员会要求就财政收支事项进行审计或者审计调查的，本级人民政府应当责成审计机关组织实施，并向同级人民代表大会常务委员会报告审计或者审计调查结果。
第十七条 财政收支审计或者审计调查结果应当依法向政府有关部门通报或者向社会公布。
审计机关组织不同级次审计机关参加的审计项目，其审计结果或者审计调查结果一般由负责该项目组织工作的审计机关统一对外公布。
审计机关向社会公布审计结果、审计调查结果。应当经审计机关主要负责人批准；按照国家有关规定需要报批的，应当报批。未经批准不得公布。
第十八条 审计机关有权要求被审计单位提供预算、预算执行情况、决算，运用电子计算机储存、处理的财政收支电子数据和必要的电子计算机技术文档以及其他与财政收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。被审计单位负责人应当对本单位所提供资料的真实性和完整性负责，并作出书面承诺。
审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理的财政收支电子数据的系统，以及其他与财政收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。
审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应当予以配合，如实反映情况并提供证明材料；审计机关有权依法查询被审计单位在金融机构的账户，以及被审计单位以个人或者其他单位名义在金融机构的存款，有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料。
第十九条 审计机关对被审计单位管理财政收支的信息系统进行检查时，重点调查了解信息系统稳定性、有效性、安全性和数据真实性、完整性、可靠性等方面的控制情况。
第二十条 审计机关对财政部门及其他主管部门具体组织预算执行情况的审计，包括下列内容：（一）财政部门按照本级人民代表大会批准的预算向本级各部门（含直属单位）批复预算的情况，本级预算执行中的调整情况及预算收支变化情况，支出结转及收支平衡情况；（二）财政部门按照批准的年度预算、用款计划以及规定的预算级次和程序，拨付本级预算支出资金情况；
（三）财政部门拨付和管理财政转移支付资金情况，资金调度以及办理结算情况；（四）纳入本级预算、实行专项管理的各类资金、基金的筹集、安排使用及其绩效情况；
（五）财政重点支出的安排和资金拨付情况，财政支出结构情况；
（六）财政部门及其他主管部门对预算支出和国有资产的监督管理情况；
（七）财政部门对本级国库的指导和监督情况。国库按照国家有关规定，办理地方预算收入的收纳、划分、留解和预算支出资金的拨付情况；
（八）财政部门及其他主管部门建立和完善包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的政府预算体系情况，以及政府性债务管理情况；
（九）财政部门及其他主管部门执行国家财税法律法规和方针政策情况，建立和完善财税制度情况，建立和执行部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度等各项财政管理制度情况。
第二十一条 审计机关对有关部门组织、管理政府性投资项目的审计，包括下列内容：
（一）贯彻执行国家宏观调控和投资政策情况；（二）投资项目资金分配情况；（三）投资预算执行及其管理情况；
（四）项目资金使用及项目建设的监督管理情况；（五）项目实施及其效果情况。
第二十二条 审计机关对财政收入征管情况的审计，包括下列内容：
（一）执行国家财税法律法规以及制定相关政策情况；（二）组织办理和管理财政收入的征收、入库及减免、缓征、退库等情况；
（三）财政收入征管部门履行监督检查职责情况；（四）财政收入征管绩效情况；
（五）财政收入征管部门内控制度建立完善和执行情况；
（六）财政收入征管部门其他相关业务情况。
审计机关在办理上述审计事项的过程中，可以要求本级国家税务机关提供涉及地方的共享税征管情况和有关资料，国家税务机关应当予以支持、配合。
第二十三条 审计机关对本级各部门（含直属单位）年度预算执行情况的审计，包括下列内容：
（一）执行和完善部门预算制度情况；
（二）根据财政部门下达的部门预算向所属单位批复预算情况；
（三）年度支出预算执行情况；
（四）国有资产管理情况；
（五）政府采购情况；
（六）有财政收入缴纳任务的部门和单位上缴财政收入情况；
（七）部门相关经济建设和事业发展情况；
（八）部门预算绩效情况；
（九）执行财政收支相关制度情况。
第二十四条 审计机关对下级政府预算执行情况、决算及其他财政收支情况的审计，包括下列内容：
（一）执行国家财政法律法规和方针政策情况，建立和完善财税制度情况，推进和完善各项财政改革情况，财政体制运行情况；
（二）财政预决算编制情况；
（三）政府财政部门按规定批复本级各部门决算情况，各部门按规定批复所属各单位决算情况；
（四）政府及其财政等有关部门、单位依法实施预算管理、建立和完善政府预算体系情况；按照财政管理体制及收入征管范围，组织、办理各级财政收入征收、划解情况；按照法律、法规的规定和财政管理体制办理财政资金拨付和调度情况；
（五）政府及有关部门管理、使用上级财政转移支付资金情况；
（六）政府财政支出结构情况；
（七）政府性债务资金的管理、使用及绩效情况。
第二十五条 本条例规定的财政资金的绩效审计包括下列内容：
（一）有关部门、单位执行相关法律、法规、政策、制度情况，财政政策目标实现情况，使用财政项目支出资金的经济性、效率性和效果性；
（二）财政及相关部门科学、合规、合理、及时地分配、拨付财政资金情况；
（三）部门预算绩效情况；
（四）政府投资项目决策、落实国家宏观政策情况；
（五）政府采购绩效情况；
（六）国有资产保值增值情况。
第二十六条 审计机关进行财政收支审计的主要内容，除本条例第二十条至第二十五条规定的以外，还应当包括法律、法规规定和本级人民政府、上级审计机关要求审计的其他事项。
第二十七条 审计机关实施审计或者专项审计调查后，应当依照法定程序，书面征求被审计单位意见，并针对被审计单位提出的书面意见，进一步核实情况，对审计报告作必要修改。
第二十八条 审计机关实施审计或者专项审计调查后，应当依法向被审计单位出具审计报告或者专项审计调查报告。
省审计机关组织对财政由省直管的县（市）政府财政决算进行审计，出具审计报告、作出审计决定；涉及收缴、处罚的款项，按照财政收入的级次入库。
安排、交办审计项目计划的本级人民政府或者上级审计机关、委托办理审计事项的部门或者审计机关认为不必要出具专项审计调查报告的，审计机关可以不向被调查单位出具专项审计调查报告。
第二十九条 审计机关在审计或者专项审计调查中，发现被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，应当依法作出处理、处罚的审计决定；对依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关；涉嫌犯罪的，移送司法机关。
审计机关在审计或者专项审计调查中发现不属于本行政区管辖的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的，应当向本级人民政府和上级审计机关报告。
第三十条 被审计单位违反《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和本条例的规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令限期改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，对被审计单位可处以五万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可处以二万元以下的罚款；审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议，有关机关、单位应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
第三十一条 被审计单位应当将审计结果的整改情况书面报告审计机关。审计机关应当检查或者了解被审计单位和其他有关单位的整改情况。
被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
第三十二条 被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
被审计单位应当自审计决定送达之日起六十日内，提请人民政府裁决。审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决的途径和期限。
裁决期间，审计决定不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：
（一）审计机关认为需要停止执行的；
（二）受理裁决的人民政府认为需要停止执行的；
（三）被审计单位申请停止执行，受理裁决的人民政府认为其要求合理，决定停止执行的。
第三十三条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露、利用所知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 审计机关经本级人民政府批准，对非财政资金性质但由公共部门、单位管理的涉及公众利益资金的审计监督，参照本条例执行。
第三十五条 本条例自2012年5月1日起施行。