国家食品药品监督管理局


关于进一步加强餐饮连锁企业食品安全工作的通知

国食药监食[2012]84号



各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团食品药品监督管理局，北京市卫生局、福建省卫生厅：

　　近年来，我国餐饮连锁企业快速发展，已成为餐饮业最具活力的经营模式之一。餐饮连锁企业规模化、标准化、专业化经营方式，对我国餐饮服务食品安全水平的稳步提升起到了重要的推动作用。但在餐饮连锁企业快速成长的过程中，个别连锁企业门店违规经营、失信经营，损害了连锁企业的良好形象和消费者的切身利益。为进一步加强餐饮连锁企业食品安全监管，规范餐饮连锁企业经营行为，推进依法诚信经营，确保餐饮服务食品安全，现就有关要求通知如下：

　　一、充分认识加强餐饮连锁企业食品安全工作的重要意义
　　餐饮连锁企业通常统一品牌、统一规范、统一配送、统一管理、统一服务，具有较高的食品安全管理水平。但餐饮连锁企业往往经营门店数量多、采购数量大、供应链条长，如管理不严，容易发生系统性风险。加强餐饮连锁企业食品安全管理，有利于推动餐饮连锁企业依法诚信经营，提升科学管理水平；有利于树立餐饮连锁企业的品牌形象，促进行业健康发展；有利于提高餐饮服务食品安全水平，切实维护公众的健康权益。各级食品药品监管部门要充分认识新形势下加强餐饮连锁企业食品安全工作的重要性，针对餐饮连锁行业特点，采取更加有力措施，从严加强餐饮连锁企业食品安全监管，强化从企业总部到经营门店的全程监管，强化企业总部对中央厨房、配送中心和经营门店的系统管理，进一步提高餐饮连锁企业食品安全水平。

　　二、严格落实餐饮连锁企业食品安全主体责任
　　餐饮连锁企业应当严格执行《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《餐饮服务食品安全操作规范》等各项要求，认真履行食品安全主体责任。餐饮连锁企业总部对其中央厨房、配送中心和经营门店的食品安全承担指导、监督、检查和管理责任。中央厨房、配送中心和经营门店在餐饮连锁企业总部的统一管理下，依法承担相应的食品安全责任。餐饮连锁企业总部应重点做好以下工作：一要强化食品安全管理体系建设。餐饮连锁企业要明确系统内食品安全管理组织框架，建立涵盖原料采购、操作流程、物流配送、餐厨废弃物处理等食品安全控制和风险防范体系。企业总部、中央厨房或配送中心建立食品安全管理机构并配备专职食品安全管理人员，经营门店按要求配备专职或兼职食品安全管理人员。二要强化原料采购统一管理。建立供应商遴选制度，确定稳定可靠的原料供应商，加强对食品原料的检验，确保食品、食品添加剂、食品相关产品来源可靠和安全。要以信息化系统为支撑，逐步建立食品原料采购信息化平台，确保采购、库存、配送的统一协调和食品安全追溯制度的落实。鼓励大型餐饮连锁企业探索建立原料供应企业资格认定制度。三要强化操作过程标准化管理。企业总部应督促其中央厨房、配送中心和经营门店严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》，鼓励餐饮连锁企业采用先进的食品安全管理体系，建立统一的餐饮连锁企业食品安全企业标准，不断提升食品安全管理水平。四要强化配送统一管理。鼓励餐饮连锁企业建立统一的中央厨房或配送中心。餐饮连锁企业总部应加强对中央厨房或配送中心配送产品的过程管理，合理确定配送过程的温度、时间等参数，确保配送过程中的食品安全。五要强化中央厨房管理。中央厨房的加工经营场所面积、设备设施、人员配备要与企业的经营门店数量相适应，与产品的配送能力相匹配。中央厨房应设置与加工品种和规模相适应的检验室，配备与产品检验项目相适应的检验设备设施，配备经专业培训并考核合格的检验人员。六要强化食品安全应急管理。餐饮连锁企业应进一步完善食品安全事故处置方案，定期检查各经营门店、中央厨房或配送中心食品安全防范措施的落实情况，及时消除食品安全隐患。七要强化从业人员培训教育。餐饮连锁企业要按照国家有关要求，加大对各类从业人员的食品安全知识培训。八要强化诚信经营意识。餐饮连锁企业应进一步增强诚信经营意识，恪守企业社会责任，不得在食品安全方面以任何夸大、虚假手段误导或欺骗消费者。

　　三、切实履行餐饮连锁企业食品安全监管职责
　　各级食品药品监管部门要认真研究新形势下餐饮业的发展规律和餐饮连锁企业的经营特点，采取更加有效的监管措施，进一步加强对餐饮连锁企业食品安全的监管，促进餐饮连锁企业健康发展。一要加强日常监督检查。根据餐饮连锁企业的特点，创新监管方式，强化对原料采购、加工操作、配送等关键环节的监管力度。加强对连锁企业的动态监管，按照餐饮服务食品安全监督量化分级管理的要求，加快推进餐饮连锁企业量化分级管理工作，及时向消费者公示监督信息。二要加快推进示范企业建设。按照餐饮服务食品安全百千万示范工程建设的指导意见，加快推进餐饮连锁企业示范建设，充分发挥示范餐饮连锁企业的引领和辐射作用。三要加强监督抽验。加大对餐饮连锁企业所属经营门店、中央厨房或配送中心的监督抽验力度，及时发现和处置食品安全风险。四要加大违法行为稽查力度。积极落实责任约谈制度，发现存在需约谈事项时及时进行约谈，必要时向社会公开约谈事项。对餐饮连锁企业的违法违规行为要加大处罚力度，涉嫌犯罪的，要立即移交公安机关。五要加大培训指导力度。建立健全餐饮连锁企业食品安全培训机制，针对餐饮连锁企业的负责人、食品安全管理人员和从业人员的不同培训需求，不定期进行食品安全法律和典型案例讲解，推动餐饮连锁企业整体水平不断提高。六要加强正面宣传引导。通过多种渠道、采取多种方式积极宣传餐饮连锁企业的食品安全管理行为，鼓励和引导餐饮连锁企业创新食品安全管理方式，增强社会公众的食品安全信心。七要及时曝光违法案件。要把监督检查中发现的违法违规企业名单及其具体情节和受处罚情况以适当的方式向社会公开曝光，让公众知晓，给违法违规企业施加舆论和信誉压力。

　　四、充分发挥相关食品行业协会的行业自律作用
　　各级食品药品监管部门要与相关食品行业协会建立沟通协调机制，鼓励相关行业协会充分利用各种资源，开展有关餐饮连锁企业食品安全问题调研和有关政策法规的宣贯；鼓励相关行业协会研究制定强化餐饮连锁行业食品安全管理的行业自律规范，推动餐饮连锁企业不断提高安全发展意识、诚信自律意识和社会责任意识；鼓励相关行业协会组织行业专家，积极回应舆情关注；鼓励相关行业协会指导餐饮连锁企业积极参与餐饮服务食品安全百千万示范工程建设，积极宣传优秀餐饮连锁企业，共同营造良好的行业氛围；鼓励行业协会组织餐饮连锁企业会员单位抵制行业食品安全不良行为，共同维护行业的良好形象。

　　五、积极鼓励社会各界参与餐饮连锁企业食品安全监督
　　各级食品药品监管部门要高度重视食品安全社会监督工作，建立健全餐饮服务食品安全社会监督工作机制，充分调动社会各界参与餐饮连锁企业食品安全监督的积极性和创造性。主动公布餐饮服务食品安全投诉举报电话，积极落实食品安全有奖举报制度，及时核查处理消费者的投诉举报。充分发挥基层群众、社会团体、新闻媒体及社会各界的监督作用，对于社会反映的有关餐饮连锁企业食品安全舆情要及时核实，并向社会公布。要加强与新闻媒体的沟通，支持和鼓励新闻媒体依法进行舆论监督。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年三月二十四日



妥协执法—监狱不能承受之重

张晶


法治国的框架里，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障的理念，几乎成为人们的共识。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃，人们有理由追问：妥协执法，法治何在？法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？
公平不存，法治何在？这不是绕口令，也不是文字游戏，而是人们对法治的真切的呐喊与呼吁！因此，我们有理由得出这样“耸人听闻”的结论：妥协执法的恶果就是破坏法治，就是阻碍法治国建设的进程。不过，我们一味责怪监狱机关执法不公是有失公平的。
因为，监狱机关妥协执法的现象难以根除，除了监狱机关管理不力、执法不严、极少数干警素质不高的原因外；“有关部门”、“某些单位”的“有关领导”是难辞其咎的。一个“有头面”的罪犯（关系犯）被投送到一个监狱服刑时，监狱长就成为了重点“公关”的对象。监狱不是空中楼阁，监狱总是在具体的存在，监狱工作处处“受制于人”，监狱长也要食人间烟火，这种状况的客观存在，多少令“人微言轻”的监狱机关无法招架。因此，监狱长“妥协”了。尽管这种理由摆不上桌面，尽管这多少有些为监狱长推托责任的嫌疑，但这是客观事实。这里，我们似乎不应该停留在争论监狱机关存在的妥协执法现象是谁的责任，而是应从法治的角度去深刻揭示监狱妥协执法的危害。
监狱机关，是我国法律实施的重要部门。监狱工作有多重要，清末的修律大臣沈家本曾经有过一段经典的论述：
“监狱与立法司法鼎峙而三，纵有完备之法与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。”
再言：“监狱尤为内政外交最要之举。”
又言：“ 其监狱之实况，可测其国程度之文野。”[前修律大臣大理院正卿沈家本奏请实行改良监狱折（光绪三十三年四月是一日。）]
在沈家本稍后的京师高等检察厅厅长徐谦，他在参加完“第8次万国监狱会”后，写的《报告折》中，也有类似的表述：
监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。［徐谦等回京报告折（宣统二年十二月二十二日）］　
这是中国历史上较早论述监狱制度在立法执法中蕴涵公平精神的论述。其实，政府设立监狱的意义也大概在此。监狱作为社会管理的工具，监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公平，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。
然而，长期以来，监狱中的不公正执法现象未能有效制止。至少在民国期间，监狱学学者林纪东就关注“妥协行刑”的现象，他认为，这“使行刑全无意义，破坏刑事司法的根本精神。”
其实，不公正执法不仅对法治是一种破坏，即使对监狱自身工作的冲击也是致命的。监狱对“关系犯”的“照顾”，意味着破坏正常的管理规范。
这里仅以减刑、假释为例。减刑、假释对罪犯的影响最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为，不断强化罪犯的法律信仰。从更广的范围看，可以促使和推进监狱形成一个的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供条件保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。反之，积极改造的罪犯得不到相应减刑、假释，而那些“关系犯”以及靠“钱刑交易”的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在理论上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？
不少罪犯对“关系犯”受到照顾而愤愤不平：我们辛辛苦苦在改造，他们可以完全凭“关系”得到照顾，我们改造还有什么意义呢？而对“关系犯”来说，即使受到照顾，也还显得并不满足，他们认为还应该再够“意思”。由此可以看出，“照顾”严重破坏了法治的公平价值：正经改造的罪犯，对公正提出质疑；受到的照顾的“关系犯”，对公平视若儿戏，他们认为，自己是付出了“代价”的。对“关系犯”的照顾，使刑罚执行的定制遭到破坏，使更多的罪犯（甚至包括“关系犯”）在头脑中建立了“有钱能使鬼推磨，无钱当鬼把磨推”的认识基础，对公平、公正执法的消磨与侵蚀是致命的。罪犯有了这样的感受与体验，试图再让他们相信法律，几乎是不可能的；监狱对罪犯的改造就显得多余而毫无意义。在这样的境况中，必然会使罪犯失去对法律的信任，失去对干警的信任。这样，监狱机关对罪犯的改造，任凭监狱干警如何辛苦、奉献以至于牺牲，在罪犯的眼中不过是虚伪的表演、真实的面具而已。可见，一次不公正的执法足以摧毁千百次的说教。
法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成“法律至上”的信仰与理念取决于在具体生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察可以认为是一种法律职业）公正执法的现实体验。人们可以想象：妥协执法这种状况，对罪犯改造，对社会法治的建立是有百害而无一利，因为人们对法律的权威产生怀疑，对法律信任、认同开始动摇。而法律信仰的确立是人们树立“法律至上”理念、崇尚法律的基础，是法治国家建立的基础。人们对法律的信仰不存在，法治国则是无从建立的。何况，在我们一个长期受封建思想影响的国家，公民对法律信仰本来就缺乏牢固的根基，在这样的情况下，如果我们再有意或无意的损害本来就脆弱的法治基础，则监狱机关不仅无法担当起建设法治国的历史重任，而且监狱工作、监狱机关会严重拖累法治国建设的进程。
妥协执法，监狱不能承受之重。
监狱机关公正执法形象的确立，最重要的是监狱警察公正执法，用自己良好的作为去捍卫法律的尊严；要坚决纠正对各类“关系犯”的关照，有效抵制“有关部门”、“某些单位”的“个别领导”对公正执法的干扰，切实发挥监狱机关在法治国建设中的职能作用。
当然，我们也有充分理由相信和期待，随着依法治国进程的加快，随着人们法制观念的确立，监狱机关的执法干扰将会不断减少，监狱机关公正执法的良好环境会不断改善，尽管，道路是曲折的。