试论我国民事审判监督程序启动主体


作者：马锦善


　　　　　　　　　　　　　

论文提要：

我国现行民事审判监督程序的启动主体具有多元化、职权化的特点，造成诉讼秩序混乱，终审裁判的既判力不稳定，司法权威不彰，最终导致当事人无限申诉，法院无限再审的局面，因此，从改革审判监督程序启动主体入手，取消人民检察院以抗诉方式启动再审程序的权力，严格限制人民法院依职权启动再审程序的权力，确立以当事人提出申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制。
关键词：民事审判监督程序　启动主体　弊端　
审判监督程序，是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院对案件进行审理时所适用的诉讼程序。①它是一种非通常诉讼程序，是一种事后救济程序，因此，又称为再审程序。审判监督程序设置的目的在于维护诉讼或裁判的正确性。它在我国民事诉讼司法实践中，对维护社会公平正义，保证法院裁判的公正性、合法性，保护当事人的合法权益，确保司法公正，树立司法权威等方面发挥了积极作用。然而，随着市场经济的逐步发展和审判方式改革的不断深入，特别是我国加入WTO后，民事审判监督程序存在自身制度设计理念的不合理和制度的缺陷日益凸现，其体现在强化有错必纠，却忽视了裁判的既判力，忽视了民事诉讼自身的规律，其中我国现行民事审判监督程序启动主体的多元化、职权化，可以说是导致目前审判监督程序中“无限申诉，无限再审”的主要原因，造成了法院的裁判飘摇不定，司法权威不彰，受到了学术界和实务界的一致评击，改革的呼声越来越高。对此，笔者拟就民事审判监督程序启动主体的改革做一些探讨，以期抛砖引玉。
一、我国现行民事审判监督程序启动主体的规定及弊端。
民事审判监督程序的启动主体是指有权启动民事再审程序的主体。按照《民事诉讼法》的规定，有权提起审判监督程序的，是各级人民法院院长和审判委员会，最高人民法院和上级人民法院，最高人民检察院和上级人民检察院以及符合申请再审条件的当事人。②上述主体主要规定在我国现行《民事诉讼法》第一百七十七条、一百七十八条和一百八十五条。第一百七十七条规定了各级人民法院院长和审判委员会、最高人民法院和上级人民法院提起再审程序的权力，是人民法院代表国家行使审判权，履行法院系统的内部监督而依职权提起民事再审程序。第一百七十八条规定了当事人可以申请再审的权力。第一百八十五条规定了最高人民检察院和上级人民检察院作为国家的法律监督机关，履行对人民法院的民事审判活动的法律监督而行使民事抗诉的权力。第一百七十七条、一百八十五条规定的启动再审程序完全是依职权行使，而不是依当事人的意愿，并且作出生效裁判的本级人民法院及上级人民法院、上级人民检察院均有权启动，且再审的时间、次数亦无任何限制。我国现行的民事审判监督程序启动主体显著的多元化和职权化的特点造成了许多弊端：
（一）再审程序启动主体的多元化和职权化，严重损害了司法权威。司法是法律正义的最终守护神，法律的至高无上是通过司法权威来体现。没有司法权威，法律至上将是一句空话；没有司法权威，国家法律的统一也将遥遥无期；没有司法权威，法院的生效裁判将因为有履行条件的义务人拒绝履行而失去意义；没有司法权威，也就没有司法公正可言。我国《宪法》规定，人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。审判权作为审理和裁判诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的干涉，一旦审判权受到影响或威胁，将从根本上动摇审判权的终局性和权威性，其结果必然是损害社会正义和司法公正。目前影响司法权威的因素除裁判的案件确有少部分错误，法官队伍素质有待进一步提高外，笔者认为最主要的是立法体制上的原因。因为实体公正本身就是一种相对的公正，对同一法律现象，由于人的认知和价值取向的差异，不同的个体站在不同的角度，在法律允许的范围内可能都有不同的评判，即使是资深法官或法学家内部同样会有分歧，而在不同的时间、空间作出评价的依据和标准可能也会发生变化，故法官依据庭审证据堆砌起来确认的法律事实与客观事实有偏差肯定是在所难免。因此，美国联邦法院一位大法官曾说过这样一句话：“我们享有终审权并非是由于我们的判决总是正确的，正好相反，我们的判决被认为是正确的，就是因为我们享有终审权”。但现行的审判监督程序是以“实事求是，有错必纠”为指导思想，为落实这一指导思想，现行《民事诉讼法》对启动再审程序主体采用前苏联计划经济时代的多元化和职权化诉讼模式，除人民法院有依职权直接启动再审程序外，人民检察院提出抗诉，人民法院都应当再审；还有当事人认为案件有错误，也可以申请再审，而再审案件均应中止原判决的执行。然而，这一方式并没有产生预期效果，反而使有些不必要进行再审的案件却拿来再审，甚至出现多次抗诉，多次再审，使本是一桩普通民事案件却要历经几年时间，几级检察院抗诉，打遍几级法院，几次判决，甚至出现多个终审判决的局面，出现 “一个案子可以像翻烧饼一样翻很多次”。③这些反常现象不仅浪费了宝贵的司法资源，而且动摇二审终审制度，使终审裁判的既判力长期处于不稳定状态，法院的独立审判权受到冲击，社会公正与正义受到严重损害，严重降低了我国司法机关在当事人心目中的公信度和权威。因此，“提起再审程序主体的多元化，是导致法院裁判没有司法权威和再审程序混乱的主要原因。”④
（二）审判监督程序启动主体多元化、职权化以及由原审人民法院进行再审，造成再审程序混乱，司法资源浪费。由于现行的审判监督制度启动主体多元化、职权化，启动再审理由宽泛、模糊，启动再审程序随意性大，总是让当事人存在希望。而只要有一线希望，一些当事人总是千方百计地启动再审；同时，人民法院或人民检察院都可以不依当事人意愿自行启动再审程序，强行燃起当事人已平息的纠纷。这种没有严格限制的再审制度导致在司法实践中出现频繁再审就成为必然。启动再审后，按照《民事诉讼法》的规定，再审案件一般依照原审程序进行审理。也就是说，原来是第一审审结的，再审时适用第一审普通程序进行审理（最高人民法院或上级人民法院提审的除外），经过再审后所作的判决、裁定，当事人不服可以上诉；原来是第二审审结的，再审时仍适用第二审程序进行审理，审理终结所作的裁判是终审裁判，当事人不得上诉。而由于当事人对原审法院的信任度本身就存有疑问，一旦再审判决对一方当事人不利就会上诉（原第一审审结的案件）或再次申诉，或到人大、政协上访，或由检察机关提出抗诉，甚至求助新闻媒体，大肆炒作。迫于种种压力，人民法院在现行审判监督制度和当事人反复申诉的情况下，不得不一次次启动审判监督程序，法院不仅耗费大量的人力、物力、财力，浪费有限的国家司法资源，而且使两审终审制度形同虚设。
（三）人民法院和人民检察院依职权启动再审干预了当事人依法行使处分权。由于我国民事审判监督程序受前苏联诉讼体制的影响，再审程序启动主体职权化严重，赋予了人民法院和人民检察院启动再审程序相当大的决定权，却忽视当事人的地位和作用，忽视了当事人的自由处分权。那怕是当事人不愿意提起再审，法院或检察院都可以自行启动再审程序，以国家公权力强行干预当事人的私权利，侵害了当事人的自由处分权。
二、对我国现行民事审判监督程序启动主体的理性反思及改革构想
如上所述，现行审判监督程序启动主体的多元化、职权化的弊端日渐凸显，严重影响了司法权威和终审裁判的稳定，因此，改革现行审判监督程序启动主体已迫在眉睫。近年来，国内学术界及司法实务界对改革审判监督程序启动主体的呼声日渐高涨。笔者认为，从既要维护司法权威、安定法院终审裁判的既判力，又能依法纠借，尊重当事人处分权，经济合理地利用司法资源原则方面出发，借鉴英美法系和大陆法系的立法精神，大胆改革民事审判监督程序启动主体：取消检察机关以抗诉方式启动民事再审程序的权力，确立以当事人申请再审为前提、人民法院审查的启动再审程序机制，严格限制人民法院依职权启动民事再审程序的权力。
（一）取消人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序的权力
我国法律规定，人民检察院是法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院对民事审判活动进行监督的主要方式是民事抗诉。抗诉是人民检察院对人民法院作出的已经发生法律效力的判决或裁定，认为有错误，依法提请人民法院重新审理的诉讼行为。我国民事抗诉制度的设计，是计划经济时代和纠问式诉讼方式时代的产物，但随着社会的进步和审判方式的改革，人民检察院提起抗诉启动再审违背了法律的公平性、正当性、合理性要求，从而导致“在司法实践中，民事抗诉权的行使已越来越背离民事诉讼的基本原理”。⑤具体表现在以下三个方面：
1、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序干预了人民法院独立审判权，违背了法律的正当性要求。我国《宪法》第一百二十六条规定了法院享有独立审判权，任何行政机关、团体、个人不得干涉；同时，根据《宪法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关，它的职能应是站在国家的立场上维护国家权益和社会公共利益，保证国家法律的正确实施。它享有公权力，行使公权力，它对法院审判活动和适用法律情况的监督，“只能对法官个人的违法违纪行为实施监督，而不能将法官对案件的审理和裁判活动纳入其监督的范围”。⑥在法院作出终审判决后，由于人民检察院既不是民事案件一方当事人，也不参与案件的审理过程，从司法实践来看，人民检察院提出抗诉案件来源绝大多数是通过当事人申诉引起的，当事人反映的材料一般具有片面性，人民检察院以终审判决不当为由而采用强硬的手段（抗诉）要求法院再审，不仅破坏了二审终审制，而且是以检察权对法院独立审判权进行干预，成为比审判权更大的一种权力，违背了法律的正当性要求和法律的本意，且人民检察院提出抗诉的案件有部分最终没有得到法院的支持，严重损害了司法权威。如果检察机关发现个别案件确有错误，确实需要纠正的，可以通过内部提出检察建议予以解决，这样既能维护司法权威，又能解决检察机关在民事诉讼中尴尬的地位。
2、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序破坏民事案件当事人诉讼地位平等原则，违背了法律的公平性要求。人民检察院提出的抗诉一般是以一方当事人申诉为依托，而人民检察院为证明其抗诉理由成立，就有可能收集相关证据材料，为一方当事人代行举证责任；同时，在再审过程中，不管人民检察院是否派员出庭参加庭审活动，其往往对另一方当事人造成巨大的心理压力，特别是在现代诉辩审判方式下，在抗诉机关派员出庭，而另一方当事人文化素质较低、又没有诉讼代理人的案件，往往会使诉辩双方的诉讼地位倾向一方，严重破坏了民事诉讼当事人诉讼地位平等的原则，从而客观上造成了人民检察院站在一方当事人的立场上反对另一方当事人，以法律赋予的公权力谋取一方当事人的利益，违背了法律的公平性要求。
3、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序侵犯民事案件当事人处分权原则，造成司法资源浪费，违背了法律的合理性要求。民法属于私法范畴，当事人出于诉讼成本考虑，即使认为终审裁判有错，都不愿申请再审，如果检察院不顾当事人意愿而提出抗诉，那么，显违民法理论中当事人处分原则，且造成了不必要的重复劳动及司法源浪费，违背了法律的合理性要求。
（二）确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制
诉权是国民享有的一项基本权利。民事诉权是国民请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。诉权行使所启动的是一个案件（或纠纷）的诉讼程序，一审程序、上诉程序和再审程序组成了一个案件（或纠纷）的诉讼程序。提起再审并不是诉权的再次行使。⑦可见申请再审不是必然引起再审的启动，具有或然性。实务中，频繁启动再审程序，应该说与我们将申请再审权利化的错误观念有关。⑧因此，根据审判监督程序的特殊性和规律性，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能充分尊重当事人处分原则、纠正确有错误的裁判，又能有效地克服诉讼秩序混乱和司法资源浪费的问题，实现司法公正，树立司法权威。具体体现在以下三个方面：
1、符合司法公正的要求。司法公正是以程序公正为基础，以实体公正为依归。裁判的权威性体现在裁判的最终性和不可争执性。当事人当初向法院起诉的有争议的法律关系一旦经法院终审裁判所确定，就意味着当事人和法院均受法院终审裁判的既判力所约束力，禁止当事人和法院就既判事项再行起诉和重复审判，同时，禁止除法院之外的任何权力中止其效力。对于生效裁判如果允许法院之外的外力而中止其效力，显然有违司法裁判的权威性和法律的统一性要求。但由于人的理性是有限的，而依据有限理性作出的任何一个判断都不能保证它是绝对正确的，如果对确有错误的裁判在一定范围内不能得到纠正，又显违司法公正的要求，因此，为了纠正错误司法裁判，法院再审制度才成为必要，并通过法院再审机制对司法裁判错误加以补救。然而，当事人申请再审已不属诉权的再次行使，启动再审是审判机关自身行使纠错的一种功能，应由有审判监督权的上一级人民法院行使。又由于民法属于私法范畴，民事诉讼活动应当遵循当事人处分原则， 当事人对生效裁判如果没有提出再审请求，表明当事人已自愿接受裁判的约束，因此，即使生效裁判确有错误，原则上，人民法院不应依职权启动再审程序。故确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能很好地解决当事人处分权与法院审判权之间的矛盾，又能纠正确有错误的裁判，达到司法公正的目的，维护司法权威。
2、符合法院独立行使审判权的要求。申诉权是公民的宪法性权利。当事人申请再审，是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为有错误，向原审人民法院或上一级人民法院申请再次审理并加以改判的诉讼行为。民事诉讼法规定，当事人可以申请再审，其目的是使错误的裁判得以纠正，保障当事人的合法权益，是公民申诉权在民事诉讼中的延伸和发展。由于当事人申请再审并不是诉权的再次行使，而是引起再审程序的一种因素，其与当事人的起诉权和上诉权有着本质的区别，当事人申请再审不等于启动再审。因为审判权是法院或法官对案件进行审理和裁判的权力。从其具体权能上看，审判权可以分为调查权、传唤权、取证权、强制措施权、询问权、程序控制权等维护诉讼程序顺利进行或推动诉讼程序的权力。⑨审判权及其推动诉讼程序的权力当然及于审判监督程序。由于审判监督程序是一种非通常诉讼程序，是对生效的裁判的再次审理，其实质上是对法院终审制度的一种否定，因此，启动审判监督程序，除有权对审判进行监督的上级法院行使外，其他任何机关、团体、个人（包括当事人）都无权行使，否则是对审判权进行干涉。如果将当事人作为启动再审程序的单一主体，那么，即使法律规定当事人申请再审事由多么详尽，也就不可能排除一些当事人为个人目的而滥用甚至恶意利用这种权利，无理缠诉，更为甚者，一些当事人在生效案件进入执行程序后因涉及到切身利益的另行分配时，为了拖延执行就会不择手段申请再审，出现由当事人行使审判职能，使再审成为事实上的三审，一审、二审成为再审的预审阶段，使法院裁判的既判力处于不安定状态，二审终审制就不复存在，司法权威就会荡然无存。因此，欲保证法院终审裁判的权威，就必须通过国家审判权合理限制当事人的申诉权，合理限制再审程序的启动，由法院对启动审判监督程序的合法性进行审查，由人民法院决定是否启动再审程序就具有当然的必要性和正当性，使当事人申诉权与法院审判权找到平衡点。
3、符合当事人处分权原则和诉讼效益原则。我国《民事诉讼法》第十三条规定了当事人处分原则，“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。处分原则作为我国民事诉讼的基本原则之一，贯穿于整个民事诉讼的全过程，这一原则理应得到法院的尊重。只要不涉及损害国家利益，社会公共利益和他人合法权益，民事诉讼当事人可以在私权范围内自由地处分自己的诉讼权利和实体权利。民事审判监督程序虽作为民事诉讼中的纠错程序，同样应当遵循这一原则。司法实践证明，随着国民法制观念和权利意识的逐步提高，国家法制建设逐步完善，审判方式改革的深入，当事人在民事诉讼中一般都能够较好地正确处分自己的实体权利和诉讼权利。同时，综观实行再审制度的国家，大多数是以当事人申请再审为启动再审程序的前提，因此，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，具有以下功效：一是使当事人处分权得到充分尊重，使符合法律规定申请再审条件的案件当事人有权选择再审或不再审，避免法院依职权干预当事人处分权，浪费国家有限的司法资源，但最高人民法院审结的案件当事人不得申请再审，因为最高人民法院的裁判具有终局性和最高权威性，不容质疑；二是使不符合再审条件的案件不进入再审程序，避免当事人无理缠诉，无谓浪费诉讼资源；三是符合审判监督的要求，因为上级法院对下级法院具有监督职能，而原审法院不具有自我监督职能，且原审法院的法官因受外来的种种因素影响，难以处于中立地位审理，使当事人对原审法院作出的再审判决的公正性产生合理怀疑，容易造成当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本，相反，当事人对上级法院作出的再审判决则相对较好，容易接受；四是容易保证法律适用的一致性和实现一次再审，因为上级法院整体素质相对高过下级法院，对法律的适用容易达到一致，能够避免因法律适用不一而导致当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本。
（三）严格限制人民法院依职权启动再审的权力
现行《民事诉讼法》规定，人民法院发现生效的裁判“确有错误，认为需要再审”，就可以依职权启动再审程序。由于民事案件属私法范畴，当事人对自己的民事权利和诉讼权利享有完全处分权，因此，法院应当尊重当事人这一处分原则。裁判生效后，即使当事人认为裁判有错误，但未提出再审，即表明其承认该裁判的效力，双方的讼争已归于消灭，如果法院依职权启动再审，将使当事人之间的权利义务关系又重新处于不确定状态，明显是侵犯了当事人的处分权，同时不符合法院在诉讼中处于中立性和被动性的要求，因此，取消原审生效裁判人民法院依职权启动再审程序的权力，且在一般情况下，上级人民法院不得依职权启动再审程序，但有以下三种情形，上级人民法院得以依职权启动再审程序：1、涉及生效裁判结果或调解书严重损害国家利益或社会公共利益的民事案件；2、生效裁判或调解书损害第三方利益但当事人没有提出再审请求而第三方提出异议的民事案件；3、就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效裁判文书或调解书而当事人没有提出再审请求的民事案件。因为人民法院作为国家的审判机关，维护国家利益和社会公共利益及公民的合法权益是法院的基本职能之一，启动再审亦是人民法院履行审判权的职责要求，当国家利益和社会公共利益受到严重侵害时，国家审判机关就有义务主动行使职权，保证国家利益和社会公共利益得到合理实现；同时，在案件当事人以合法形式损害第三人利益或对同一法律事实或同一法律关系出现相互矛盾的生效裁判文书时，法院得以依职权干预，以维护社会公平与正义。如出现第1、2种情形，由原生效裁判的上一级人民法院作为启动再审主体；如出现第3种情形，如生效裁判法律文书是由同一法院作出的，则由其上一级法院作为启动再审主体，如是由不同法院作出的，则由其共同上级人民法院作为启动再审主体。

参考文献：

①江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P267；

②江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P269；

③万鄂湘：“入世与我国的司法改革”，《诉讼法学》， 2001年第10期；

④华璞：“民事审判监督程序改革思考”，人民法院报，2001.05.07；

⑤江苏省高级人民法院研究室、审判监督庭：“关于民事抗诉制度若干法律问题的调查分析”；

⑥黄松有：“检察监督与审判独立”，载《法学研究》，2000年第四期第79页；

⑦邵明：“民事诉权释论”，中国诉讼法律网，2005.03.04；

⑧萨仁、李金锁：“谈民事审判监督程序的重新定位”，《人民司法》，2002年第二期第72页。
海南省人大常委会


海口市城市绿化条例
海南省人大常委会


（1994年9月23日海口市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 1994年10月14日海南省第一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准 1994年11月10日海口市人民代表大会常务委员会公布 1994年11月10日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 规划和建设
第三章 保护和管理
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强城市绿化规划、建设和管理，促进城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化生活环境，增进居民身心健康，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市城市规划区内公共绿地、单位附属绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地和风景名胜区绿地的绿化规划、建设和管理。
第三条 市、区、乡（镇）人民政府应当将绿化工作纳入国民经济和社会发展计划，并组织全民义务植树运动和经常性绿化活动，提高城市绿化水平。
第四条 机关、团体、部队、学校、企业、事业单位和具有劳动能力的公民都应当履行绿化城市和保护绿化的义务。
任何单位和个人有权对损毁树木、破坏绿地及绿化设施的行为进行举报和制止。
第五条 城市绿化工作实行统一规划，分级管理。市城市绿化行政主管部门主管全市绿化工作；区、乡（镇）人民政府的城市绿化行政主管部门主管辖区内的绿化工作。城市郊区的林木管理，仍由林业部门依照林业法规的有关规定执行。
第六条 鼓励开展城市绿化科学研究工作和推广绿化先进技术。对在城市绿化工作和绿化科学研究工作中作出显著成绩的单位和个人，由市、区、乡（镇）人民政府给予表彰奖励。

第二章 规划和建设
第七条 城市绿化规划，由市城市绿化行政主管部门根据城市总体规划组织编制，报市人民政府批准。
第八条 城市绿化规划应当根据本市的实际和发展需要，借鉴国内外先进经验，充分利用本市热带滨海特色和历史文化遗址等自然、人文条件，突出以椰子树为基调的热带植物景观，坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则，合理布局，城乡一体，形成完整的绿化体系。
第九条 公共绿地和居住区绿地的建设，应当以植物造景为主，选用适合本地自然条件的树木花草，并适当配置喷泉、假山、雕塑等景物；街道绿化建设应当注重遮荫防尘、减弱噪声、装饰街景、美化市容；沿海及河岸边应当营造绿化防护林带或风景林带，注重防风、防潮、防汛和防
止水土流失。
第十条 城市建设必须按照城市总体规划和国家规定确保绿化用地。到本世纪末，本市绿地指标基本达到国家“园林城市”的标准，城市绿化覆盖率不少于35％，绿地率不少于30％，人均公共绿地不少于7平方米。
城市各类建设项目绿化用地占建设用地面积的比例规定为：
（一）新开发区、新建居住区和建筑面积二万平方米以上的宾馆、酒店、体育馆以及文化娱乐设施等大型公共建筑不低于35％，高级居住区不低于40％。
（二）工业企业、交通枢纽、仓储商业中心等不低于25％；产生有害气体及污染的工厂不低于30％，并要根据国家标准建设防护林带；学校、医院、休疗院（所）、机关、团体、部队等单位不低于35％。
（三）市区主干道不低于25％，次干道不低于15％，一般街道不低于10％。
（四）市人民政府确定的旧城成片改造区和一般零星添建工程及配套建设的小型公共建筑设施，可以低于上述规定指标五个百分点。
（五）市区内河两旁、海滨地段等的防护林带应当有30米以上宽度。
（六）苗圃、草圃、花圃地面积占建成区总面积的2％以上。
（七）各类公园绿地率参照国家建设部制定的《公园设计规范》执行。
第十一条 建设项目绿地率少于规定指标5个百分点以上的，必须重新修改规划方案；个别建设工程项目绿地率达不到规定标准又确需进行建设的，必须经市城市绿化行政主管部门审查签署意见，市规划管理部门审核，报市人民政府批准，并按缺额的绿地面积缴纳绿化补偿费，由城市
绿化行政主管部门安排异地绿化。
第十二条 凡在本市范围内从事园林绿化规划设计、园林绿化工程施工的，必须持有相应的资质证书。未持有资质证书的，不得从事园林绿化规划设计和园林绿化工程施工。
第十三条 有下列建设项目之一的园林绿化规划，应当委托乙级以上园林规划设计单位设计：
（一）区级以上公园，大型体育场所和文化娱乐场所；
（二）居住人口一万人以上或者面积10公顷以上的居住区；
（三）建筑面积二万平方米以上的饭店、宾馆；
（四）大型工业区以及绿地率在40％以上的。
第十四条 本条例第十三条所列的城市绿化建设工程的设计方案，由市城市绿化行政主管部门审查签署意见，经市规划管理部门审核后，报市人民政府审批。未经批准，不得施工；需要改变方案的，必须报经原批准机关批准。
建设项目的附属绿化工程的设计方案，应当与主体工程同时报批。
第十五条 各项新建、改建、扩建工程项目和开发住宅区项目的基本建设投资，应当包括配套的绿化建设投资。经市人民政府批准，由市城市绿化行政主管部门收取绿化保证金，以保证建设项目附属的绿化工程建设。
第十六条 建设项目的附属绿化工程应当在主体工程竣工后五个月内完成。附属绿化工程完工后，必须经城市绿化行政主管部门验收合格并办理验收手续后，方可交付使用。
第十七条 单位附属绿地的绿化规划和建设，由单位自行负责。
城市公共绿地的绿化建设，由城市绿化行政主管部门负责，依照城市基本建设程序组织实施。

第三章 保护和管理
第十八条 任何单位和个人不得擅自改变城市绿地和绿化规划用地的使用性质，不得改变绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。
第十九条 禁止非法占用城市绿地。已被占用的应当限期归还。
项目建设确需占用城市公共绿地的，必须向市城市绿化行政主管部门提出申请，报经市政府批准。占用单位必须营造与占用绿地面积相等的绿地或者按规定缴交绿地占用费后方准建设。
临时占用绿地的，必须经市城市绿化行政主管部门批准，占用的绿地如有损坏，占用单位必须及时采取措施加以补救。
第二十条 树木所有权和保护管理责任的划分：
（一）国家投资或者发动群众义务劳动在公共绿地、干道绿化带、风景名胜区和防护林带内种植的树木花草，归国家所有，由城市绿化行政主管部门保护和管理。
（二）单位在辖区内种植的树木花草，归该单位所有，并由其保护和管理。
（三）居民、村民在自家庭院种植的树木花草，归种植人所有，并由其保护和管理。
（四）苗圃、草圃、花圃等归经营者所有，并由其保护和管理。
树木权属有协议的，按照协议执行。
第二十一条 城市绿化行政主管部门和绿地管理单位应当建立、健全管理制度，加强对城市绿化的养护管理，保持树木花草繁茂和绿化设施完好。
城市绿化行政主管部门应当加强对古树名木的保护和管理。对古树名木应当统一建立档案和标志。生长在公共绿地内的古树名木由城市绿化行政主管部门负责保护和管理；散生在各单位和居民、村民庭院内的古树名木，由该单位或者居民、村民负责保护和管理，城市绿化行政主管部门
负责监督、检查和技术指导。
第二十二条 严格控制砍伐或者移植城市区内的树木。确需砍伐或者移植的，必须制订补植计划或者移植后的养护管理措施，向市城市绿化行政主管部门提出申请，经审查批准，领取准伐证或者准移证后方可进行。
第二十三条 建设单位和施工单位应当对施工现场内的树木、绿地以及城市绿化设施等进行严格保护。直接影响公共绿地的，在建设项目工程施工前，建设单位必须向城市绿化行政主管部门办理有关保护手续，并按所保护范围内园林绿化总价值缴交绿化保护保证金。工程竣工后，经城
市绿化行政主管部门检查，园林绿化未受损坏的，退还保证金；损坏的，扣除赔偿费。
第二十四条 不得擅自在城市公共绿地内设置商业、服务业摊点和户外广告等。确需设点经营的，由市城市绿化行政主管部门签署意见，报市人民政府批准。
第二十五条 禁止下列损坏城市绿化及其设施的行为：
（一）倚树盖房、搭棚或者占用绿地；
（二）在街道树木和绿化带的范围内设置对树木和绿化带有严重污染的营业摊点；
（三）在草坪和绿化带内堆放物品、乱扔废弃物以及焚烧杂物；
（四）在草坪和绿化带内行车、停车；
（五）踩踏草坪、钉拴刻划树木、攀折花果和损坏绿地；
（六）损毁古树名木、园林小品及附属设施；
（七）擅自在城市绿地内采集植物标本、果实、种子和捕猎；
（八）其他损坏城市园林绿化及其设施的行为。
第二十六条 电力、电讯、建筑、市政、煤气等管理部门因施工或者维护管线的安全使用而需要修剪、伐除树木的，必须与市城市绿化行政主管部门协商，办理批准手续。因不可抗力原因致使树木倾倒危及管线安全使用时，管线单位可以先行修剪或者砍伐，但必须及时报告城市绿化行
政主管部门和绿地管理单位。

第四章 法律责任
第二十七条 对违反本条例有下列行为之一的，由城市绿化行政主管部门给予处罚：
（一）违反本条例第十二条、第十三条规定的，对设计单位和施工单位分别处以设计费总额5％和工程总造价5％的罚款；
（二）违反本条例第十四条的规定，未经批准或者未按批准设计方案擅自进行园林绿化工程施工的，除由城市绿化行政主管部门责令停止施工、限期改正外，对建设单位处以绿化工程总造价5％的罚款；
（三）未按本条例第十六条规定的期限完成绿化工程的，对建设单位处以绿化工程总造价5％的罚款；
（四）毁林开荒，破坏绿化带或者苗圃者，除赔偿损失外，并处以损失价值5倍的罚款；
（五）非法侵占城市绿地的，或者虽经批准临时占用绿地但逾期未退还的，除责令限期退还和赔偿损失外，并按占用绿地每平方米每天处以10元人民币的罚款；
（六）对擅自改变城市绿地使用性质的，责令限期改正，逾期不改正的，按本条第五项的规定处罚；
（七）损伤古树名木致死的，对责任人或者责任单位处以该古树名木同等价值的罚款；盗伐古树名木的，除没收其树木归还所有者外，并处以该古树名木价值两倍的罚款；
（八）擅自砍伐市区内树木的，除责令责任者自备苗木在城市绿化行政主管部门指定地点栽活3倍树木外，并按所砍伐树木价值处以3倍的罚款；
（九）盗伐市区内林木的，除没收其林木、工具和用具外，责令责任者自备苗木在城市绿化行政主管部门指定地点栽活10倍树木，并按所盗伐林木价值的7倍罚款。
第二十八条 违反本条例造成林木、花草和绿化美化设施所有人经济损失的，应当给予赔偿。
违反治安管理规定的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 城市绿化行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条 违反本条例第二十五条规定的，由城市绿化行政主管部门根据情节轻重给予警告或者处以50元以下罚款；造成损失的，责令赔偿。
第三十一条 对违反本条例的行为给予处罚的，必须以书面通知当事人。当事人对处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的
，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第三十二条 本条例具体应用的问题由海口市人民政府解释。
第三十三条 本条例自公布之日起施行。1990年1月12日海口市人民政府发布的《海口市园林绿化管理规定》同时废止。



1994年11月10日